高校被诉问题背后的思考(二)/高军

作者:法律资料网 时间:2024-07-10 15:56:16   浏览:9630   来源:法律资料网
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高校被诉问题背后的思考(二)

高军


近年来,国内高校频繁地被学生起诉,在这些案件中,刘燕文诉北京大学及田永诉北京科技大学两案较为典型,这两个案件亦吸引了媒体的广泛关注并引起了法学界极大的兴趣,法学界为此进行了深入的探讨。高校被学生提起行政诉讼,除了暴露出目前我国高校在管理中普遍存在着一些突出的问题外,还暴露了我国高等教育方面的法学理论的薄弱及法律、法规的不健全。透过这些具体的案例所暴露的法律问题,给了我们深刻的思考和探讨的余地。
一、在我国高等教育方面,法学理论上尚有一些问题亟待解决。
首先,是对高校的法律性质的定性问题。众所周知,公办高等院校属事业单位,但对于民办高校的法律性质,至今尚无权威统一的解释。目前,民办高等教育在如火如荼地发展,但对民办高等教育方面进行规范的法律、法规却基本上都付阙如。除了《社会力量办学条例》以及民政部、教育部于2001年联合发布的《教育类民办非企业单位登记办法》、教育部于2002年发布的《关于进一步做好民办高等教育机构招生工作的意见》两部从条文到所包含的内容上均十分有限的规范性文件外,民办高等教育基本上处于“无法可依”的状况。
按照《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》的规定,民办高等院校被命名为一个不伦不类的名称——“教育类民办非企业单位”。其产生的程序与公办高等院校完全不一样,而且其注册机构是作为社会团体登记主管部门的民政部门,因此,对民办高校的性质,定性为社会团体较为妥当。那么,接下来的问题是,公办学校与其师生之间的关系有相应的大量的法律、法规来调整,那么民办高校与其师生之间的关系应由什么法律来调整呢?其和老师之间的关系是否应适用《劳动法》或《合同法》?与学生之间的关系是否应适用《合同法》?
其次,在诸问题之中,最难以解决的是:民办高校既然属于教育机构就应负起教书育人的义务,就要对学生进行管理。但是,其制订对学生管理方面的规定的法律依据是什么?是依据《合同法》的规定还是参照对公办高等院校管理进行规范的法律、法规、规章的规定?民办高校有没有权处分学生?其处分学生的法律依据是什么?如果其有权对学生予以“勒令退学”或“开除”处分,是否必须返还学生所交纳的部分或全部学费?……
二、在我国高等教育方面,法律规定的缺位与滞后
在我国高等教育方面,法律规定的缺位最突出地表现在缺乏必要的纠纷解决机制方面。例如在对学校处分学生方面,虽然《普通高等学校学生管理规定》第64条规定了“对学生的处分要适当,处理结论要同本人见面,允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉,学校有责任进行复查。”但是,直到目前为止,并没有任何法律、法规、规章对受处分的学生如何行使申诉权,包括申诉的机构、申诉的时效以及有关机构答复的期限、对申诉答复不服的,被处分的学生应当如何救济等种种问题并没有作出规定。故刘燕文自96年权利被侵犯时起,三年来一直向北大及国家教委申诉,但从北大得到的答复却总是“无可奉告”或“研究一下”即无下文。
对于受处分的学生能否向法院起诉以请求司法救济的问题,目前法律并无明文规定。对此,司法实践中的做法也不一样。如刘燕文在1997年就曾向法院起诉过,但法院以“尚无法律条文”为由不予受理,99年7月他因受田永诉北京科技大学案胜诉的鼓舞第二次起诉时,海淀区法院才以行政诉讼纠纷立案。
对受处分的学生向法院起诉法院是否立案的问题,司法实践中存在的有的法院决定立案,有的法院决定不予立案的分歧一方面使得国家司法权威受到损害,另一方面,不予立案使得当事人的合法权益根本无法得到救济,违背了现代司法制度设立的宗旨及法治社会中法院应当发挥的功能。该问题的出现,缘于法律条文的缺失以及对学校处分学生的行为的法律性质的不同理解。因为如果将其理解为行政处罚,那么受处分的学校可以通过行政复议或行政诉讼途径来救济,但是问题是高等院校并不是行政机关,并没有行政处罚权。而如果将学生处分学生的行为理解为内部管理的处分行为,那么,被处分的学生不能提起诉讼,不管是民事诉讼,还是行政诉讼。但是,学校对学生的处分严重的可以将学生勒令退学或开除,如此严厉的处分使学生的宪法所赋予的受教育权被剥夺,而且依据《普通高等学校学生管理规定》,对学生的处分须必记入学生档案并不得撤销前科,被处分的学生将背一辈子黑锅,“一日有罪,终身有罪”。因此,在对待学生被处分,尤其是被勒令退学或开除的处分问题上,被处分学生如诉诸司法,虽然目前法律尚无明文规定,但从法理上讲,司法则不应对之保持沉默。
在高等教育方面,法律的滞后与缺位相比显得更为明显和突出。例如,现在我国高考已取消了对考生年龄、婚姻状况的限制,但是在硕士研究生及博士研究生招生中却仍然对考生有年龄的限制,而且对本专科生仍然禁止在校期间结婚等。我国的《教育法》与《高等教育法》分别于1995年与1999年施行,其与时代脱节之处并不多,但由于这两部法律规定得都比较原则、笼统和抽象,在高校管理及司法实践中较少有实用性。但对于与高校管理及与高校学生有着密切关系的《学位条例》、《高等学校学生行为准则》及《普通高等学校学生管理规定》却分别于1981年、1989年、1990年实施,它们之中自实施之日起至今最长的有21年,最短的也有12年。众所周知,在改革开放至今的二十多年里,尤其是近些年,我国高等教育在突飞猛进的发展,这些当初计划经济占主导地位时期由“政府推进型”立法所产生的法规本身就笼统、粗糙,加之近些年社会经济、文化的迅速发展及人们观念的急骤改变,我国高等教育面临着前所未有的新的形势,这些法规在新形势面前已显得“力不从心”。例如《普通高等学校学生管理规定》第63条规定对有品行极为恶劣,道德败坏者,学校可酌情给予勒令退学或开除学籍处分。在高校管理中,对于学生偷食禁果者的处分一般都套用该规定而对其予以勒令退学或开除的处分。但是,对于偷食禁果的学生是否属于“品行极为恶劣,道德败坏者”,在今天安全套自动售货机已堂而皇之设置在一些大学校园内的“新形势下”,是否能继续延用以前的思维值得进一步思考。
可喜的是,有关部门已经注意到教育管理类法律、法规、规章滞后于时代要求的问题并正着手予以解决。日前在南京召开的研究生学籍管理工作会议上,教育部高校学生司综合处一位负责人在会上透露,现行的《研究生学籍管理规定》是1995年颁布的,已落后于高校扩招的新形势,会议决定修改并加以完善,修改后研究生学籍管理规定将有较大的放宽,突出了以人为本思想,适当放宽研究生学籍、在校时间,允许婚后有子女的研究生把孩子带大,再重新回校攻读学位等。
三、田永诉北京科技大学案及刘燕文诉北大案两案一审判决的创新。
田永诉北京科技大学案判决的创新之处在于对该案以行政诉讼纠纷而立案的理由的阐述上。海淀区法院认为:在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体,虽不具有行政机关资格,但法律赋予它们行使一定的行政管理权,这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第25条所指的被告是行政机关,但是为了维护管理相对人的合法权益,监督事业单位、社会团体依法行使国家所赋予的行政管理职权,将其列为行政诉讼的被告,适用行政诉讼来解决它们与管理相对人之间的行政争议,有利于化解社会矛盾,维护社会稳定。笔者读到此处,不禁击节叫好,此段文字是目前我国法官在判决中对法院的功能和对行政诉讼法有关条文所作的最精彩的法理解释!
但是,有人却对法官以上的解释颇有微词并从学理上予以反驳。但是,问题是,如果法院不以行政诉讼案件立案,能以民事诉讼案件立案吗?如果法院不立案,田永被侵犯的合法权利如何才能得到救济?难道要等到有了明确的法律规定后才予以立案吗?而启动制订法律或修改法律的程序是那么容易的吗?如果让田永等下去,等到有关的法律出台后再起诉,到时候法院才予以立案,但最终判决的结果会不会像刘燕文诉北大案那样最终因“超过诉讼时效”而被驳回诉讼请求呢?如果不立案,法院的功能到底是什么呢?对于法院的功能,棚濑孝雄认为,审判制度的首要任务就是纠纷的解决。卢埃林则更进一步指出,解决争端是法院最为重要的职能,在英美法系的一些国家,例如美国的司法实践中,除了所谓的政治问题(如外交、国家安全、战争权力等),几乎所有的纠纷都可以诉诸法院。因此,从定纷止争、解决争端的角度出发,法院不应对田永的司法救济请求置之不理。如果法院对田永的权利被侵犯以如对刘燕文第一次起诉北大时因“没有法律规定”而不予立案,难道田永只能向隅而泣或采取私力救济吗?在这种情况下,法院定纷争止的功能体现在何处呢?人们又为什么需要法院和怎么能信任司法制度呢?值得我们反思的是,正是受田永案法院受理并胜诉的鼓舞,刘燕文才于99年7月第二次向法院起诉并被法院受理。从中我们这难道不能看出司法实践在进步吗?
刘燕文诉北大案一审判决中最为精彩之处在于法官对法律所作的灵巧和智慧的解释。可能是法官也认为校学位评定委员会外行对内行论文进行实质审查的制度的荒谬与不合理,故在对《学位条例》第10条规定的“毕业论文在校学位评定委员会审查时,须经全体成员过半数通过”方授予学位的规定的理解上,法院判决采纳了刘燕文诉讼代理人的意见,即将“经全体成员过半数”理解为“批准的决定应当经过半数的赞成票才能通过,同样,不批准的决定应当过半数的反对票才能通过。”因刘的论文在校学位评定委员会审查时评委中6票赞成,3票弃权,7票反对,不批准的决定并未超过半数,故判决撤销北大作出的不颁发刘燕文学位的决定,责令北大组织学位评定委员会重新对刘的论文进行审查决定是否颁发其学位。从这里,我读到了英美法系国家如霍姆斯、卡多佐、丹宁等大法官们的“金子般的心”!笔者认为,虽然其解释与将“经全体成员过半数通过”理解为“只有超过半数的成员赞成才能授予学位,没有超过的就不授予”的惯常解释截然不同,但审理该案的法官正确地理解并精确地把握了法律的精神。因为法律是死的,只有司法实践之树才是常青的,在对待一些按照“正常的理解”会侵犯到当事人的合法权利的模糊的法律规定的理解问题上,作为以“活的法律”而著称的法官完全可以而且完全有责任对之作出“非正常”的解释,以使个案纠纷的解决符合公平、正义的法律精神。
但是,却有相当一部分人对法官的以上解释表示了不满甚至愤怒,并从“理论上”予以了细致的阐述。但笔者坚持认为,司法实践需要法官的学识和智慧,需要法官的积极开拓与创新,而不能冥顽不化地抱着我们属大陆法系成文法国家,法官只有被动地适用法律的义务,而无创造法律、解释法律的权利的教条不放。至于有人认为了开了法官“自由解释”法律的先河后,由于我国法官的整体素质不高,如果纷纷效仿将出现灾难性的后果,笔者认为这种忧虑是不必要的,因为在我国,法官审理案件并不需要遵循先例,而且一审判决错误还有二审可以纠正。更何况随着司法考试制度的实行与司法改革的深入,我国法官的整体素质正在逐渐的提高。如果总是抱着因为我国法官的整体素质低,因而他们不能也没有能力去创新的看法,实际上是将法官的作用仅仅当成了“自动售货机”或电脑,我们只能说这是对我国法官的一种污辱。
事实上,正如“理论家”们所希望的那样,北大还是上诉了,法院最终作出的判决是最巧妙的中国式的判决——以超过诉讼时效为由驳回起诉。判决根本不涉及任何是非曲折的问题,是非曲折问题永远地留给了法学家们去探讨。一切都结束了,捍卫权威和传统的人们最终如愿以偿了。
笔者始终坚信:任何理论,不管它是如何的先进,如何的美妙,如果一旦论为教条,其结果只能是使人作茧自缚、画地为牢最终使人困入其中而不能自拔。如果没有马伯里诉麦迪逊案判决中首席大法官马歇尔巧妙地解释,美国可能就不会诞生违宪审查制度;如果没有联邦最高法院大法官们对宪法所作的灵活的解释,美国历史上的多次宪法危机可能就无法化解,最终的结果可能要么是危机演化成动乱或革命,要么是美国宪法被一次次地废除或修改。无论是从“理论上”论述田永案和刘燕文案一审判决的“不合法”、“不合理”或法官的“越权”是多么的严密,无论论述者的学术水平有多高,我只能援引北大的一位毕业生余杰在《火与冰》中的一句话:“与真理、自由脱钩的知识形同大便。”话虽俗了点,但道理却确是这样的。

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北京市《清洁生产审核暂行办法》实施细则

北京市环境保护局 北京市财政局 北京市工业促进局等


北京市《清洁生产审核暂行办法》实施细则


第一章 总则

第一条 为促进清洁生产,规范清洁生产审核行为,根据《中华人民共和国清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》(国家发展改革委、国家环境保护总局第16号令)和国家环保总局《关于印发重点企业清洁生产审核程序的规定的通知》(环发[2005]151号),制定本细则。
第二条 本细则适用于北京市行政区域内所有从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门。法律法规另有规定的,遵照其规定。
第三条 本细则所称清洁生产审核,是指按照一定程序,对生产和服务过程进行调查和诊断,找出能耗高、物耗高、污染重的原因,提出减少有毒有害物料的使用、产生,降低能耗、物耗以及废物产生的方案,进而选定技术经济及环境可行的清洁生产方案的过程。
第四条 北京市发展和改革委员会(以下简称市发展改革委)会同北京市环境保护局(以下简称市环保局)负责组织、协调、指导、监督全市的清洁生产审核工作。
第五条 清洁生产审核应当以企业为主体,遵循企业自愿审核与政府强制审核相结合、企业自主审核与外部协助审核相结合的原则,因地制宜、有序开展、注重实效。

第二章 清洁生产审核范围

第六条 清洁生产审核分为自愿性审核和强制性审核。
第七条 有下列情况之一的,应当实施强制性清洁生产审核:
(一)污染物排放超过国家和北京市排放标准,或者污染物排放总量超过北京市政府核定的排放总量控制指标的污染严重企业。
(二)使用有毒有害原料进行生产或者在生产中排放有毒有害物质的企业。
有毒有害原料或物质主要指《危险货物品名表》(GB12268)、《危险化学品名录》、《国家危险废物名录》和《剧毒化学品名录》中的剧毒、强腐蚀性、强刺激性、放射性(不包括核电设施和军工核设施)、致癌、致畸等物质。
第八条 鼓励企业自愿开展清洁生产审核,所有企业均可以自愿组织实施清洁生产审核,提出进一步节约资源、削减污染物排放量的目标。
第九条 第七条第一项规定实施强制性清洁生产审核的企业名单,由各区(县)环保局提出初选名单(附环境监测机构出具的监测报告或有毒有害原辅料进货凭证、分析报告)及企业基本情况,上报市环保局确定后,每年发布一批,书面通知企业,并抄送市发展改革委;同时,由市环保局将名单在市级媒体上公布。
第七条第二项规定实施强制性清洁生产审核的企业名单,由各区(县)环保局和区(县)发展改革委共同提出初选名单上报市环保局,由市环保局会同市发展改革委,在分析企业有毒有害原料使用量或者有毒有害物质排放量,以及可能造成环境影响严重程度的基础上,分期分批确定,书面通知企业,并在市级媒体上公布。

第三章 清洁生产审核的实施和验收

第十条 第七条第一项规定实施强制性清洁生产审核的企业,应当在名单公布后一个月内,在市级媒体上公布主要污染物排放情况,接受公众监督。公布的主要内容包括:企业名称、规模;法人代表、企业注册地址和生产车间所在地址、主要原辅材料(包括燃料)消耗情况;主要产品名称、产量;主要排放污染物名称、排放方式、去向、污染物浓度和排放总量、应执行的排放标准、规定的总量限额以及排污费交纳情况等。各区(县)环保局按照管理权限对企业公布的主要污染物排放情况进行核查。
第十一条 列入实施强制性清洁生产审核名单的企业应当在名单公布后两个月内开展清洁生产审核,在一年内,将《清洁生产审核报告》上报市、区(县)环保局和发展改革委。
第七条第二项规定实施强制性清洁生产审核的企业,两次审核的间隔时间不得超过五年。
第十二条 自愿实施清洁生产审核的企业可向所在区(县)发展改革委和环保局提出申请并上报拟进行清洁生产审核的计划,并按照清洁生产审核计划的内容、程序组织清洁生产审核,各区(县)发展改革委定期汇总自愿审核企业的情况,报送市发展改革委。
第十三条 企业的清洁生产审核工作可以由企业自行组织开展,或委托相应的中介机构完成。
自行组织开展审核的企业应在名单公布后或报送审核计划后45个工作日内,将审核计划、审核组织、人员基本情况报所在区县发展改革委和环保局。
委托中介机构进行清洁生产审核的企业应在名单公布后或报送审核计划后45个工作日内,将审核机构的基本情况及能证明清洁生产审核技术服务合同签订时间和履行合同限期的材料报市发展改革委和环保局。
第十四条 申请享受政府清洁生产审核费用补贴的企业,应当在完成清洁生产审核后,将《清洁生产审核报告》上报市、区(县)发展改革委,由市发展改革委会同市环保局组织专家对其进行清洁生产审核评估验收。验收通过后,书面通知企业,并抄送市财政局、市工业促进局等政府有关部门。验收未通过的,退回审核报告并责令限期整改(时间不超过半年)。
第十五条 市发展改革委会同市工业促进局等行业主管部门,在企业清洁生产审核报告通过验收后,对报告中提出的中、高费项目进行筛选确定,给予资金支持。
第十六条 清洁生产审核程序原则上包括审核准备,预审核,审核,实施方案的产生、筛选和确定,编写清洁生产审核报告等。
(一)审核准备。开展培训和宣传,成立由企业管理人员和技术人员组成的清洁生产审核工作小组,制定工作计划;
(二)预审核。在对企业基本情况进行全面调查的基础上,通过定性和定量分析,确定清洁生产审核重点和企业清洁生产目标;
(三)审核。通过对生产和服务过程的投入产出进行分析,建立物料平衡、水平衡、资源平衡以及污染因子平衡,找出物料流失、资源浪费环节和污染物产生的原因;
(四)实施方案的产生和筛选。对物料流失、资源浪费、污染物产生和排放进行分析,提出清洁生产实施方案,并进行方案的初步筛选;
(五)实施方案的确定。对初步筛选的清洁生产方案进行技术、经济和环境可行性分析,确定企业拟实施的清洁生产方案;
(六)编写清洁生产审核报告。清洁生产审核报告应当包括企业基本情况、清洁生产审核过程和结果、清洁生产方案汇总和效益预测分析、清洁生产方案实施计划等。
第十七条 清洁生产审核验收的主要内容包括:
(一)审核过程是否真实、规范,方法是否合理;
(二)审核报告是否如实反映企业基本情况,污染物的产生与排放情况,有毒有害原料的替代和无害化(包括转移、安全处置)情况,有毒有害原料使用量的变化、存放、转移情况;
(三)清洁生产目标的设定是否具有一定的前瞻性,是否符合国家和北京市环保目标、方针、政策,是否符合国家和北京市产业政策,是否符合国家和北京市相关行业清洁生产标准;
(四)清洁生产审核重点的选择是否反映了企业的主要问题;
(五)审核报告中是否分析企业达标的具体方案和措施、达标时间承诺的现实可能性;
(六)清洁生产审核提出的无费、低费方案实施情况,中费、高费方案及其实施计划是否现实可行。
第十八条 清洁生产审核评估验收费用由政府承担,由市财政局安排解决。

第四章 清洁生产审核的组织和管理

第十九条 清洁生产审核以企业自行开展为主。不具备独立开展清洁生产审核能力的企业,可以委托行业协会、清洁生产中心、工程咨询单位等咨询服务机构协助组织开展清洁生产审核。
开展清洁生产审核的咨询服务机构可以为企业提供清洁生产技术咨询、生产工艺及过程诊断等服务,协助企业编写清洁生产审核报告。
第二十条 应当实施强制性清洁生产审核的企业,如自行组织开展清洁生产审核,应具有5名以上经国家培训合格的清洁生产审核人员并具有相应的工作经验,其中至少有一名人员具备高级职称,并有5年以上企业清洁生产审核经历。
其他企业,如自行组织开展清洁生产审核,应具有2名以上经国家培训合格的清洁生产审核人员,其中至少有一名人员具备高级职称。
第二十一条 市发展改革委会同市环保局通过向社会公开招聘的方式,选择确定开展清洁生产审核工作的清洁生产审核咨询服务机构,并向社会公告,同时实行动态管理。
开展清洁生产审核工作的咨询服务机构应当具备以下基本条件:
(一)具有法人资格,具有健全的内部管理规章制度,具备为企业清洁生产审核提供公平、公正、高效率服务的质量保证体系;
(二)具有固定的工作场所和相应工作条件,具备文件和图表的数字化处理能力,具有档案管理系统;
(三)有2名以上高级职称、5名以上中级职称并经国家培训合格的清洁生产审核人员;
(四)应当熟悉相应法律、法规及技术规范、标准,熟悉相关行业生产工艺、污染防治技术,有能力分析、审核企业提供的技术报告、监测数据,能够独立完成工艺流程的技术分析、进行物料平衡、能量平衡计算,能够独立开展相关行业清洁生产审核工作和编写审核报告;
(五)无触犯法律、造成严重后果的纪录;未处于因提供低质量或者虚假审核报告等被责令整顿期间。
第二十二条 市、区(县)发展改革委、环保局以及审核咨询服务机构应当为实施清洁生产审核的企业保守技术和商业秘密。
第二十三条 市发展改革委会同市环保局负责建立全市清洁生产审核专家库,组织清洁生产审核培训,选聘开展清洁生产审核工作的咨询服务机构。选聘程序和办法另行制定。

第五章 奖励和处罚

第二十四条 企业组织实施清洁生产审核,经验收合格的,清洁生产审核费用由市级财政给予相应补贴。
第二十五条 对于企业清洁生产中、高费项目,市级财政将给予资金补助。
中小企业发展基金应当安排适当数额用于支持已通过清洁生产审核验收的中小企业实施清洁生产。《中小企业发展基金用于支持清洁生产项目资金使用办法》由市财政局、市发展改革委、市工业促进局、市商务局等有关部门共同制定。清洁生产项目的实施和管理由相关行业主管部门负责。
市、区(县)发展改革委在制定和实施政府投资计划时,对已通过清洁生产审核验收的企业,应当将企业清洁生产实施方案中的节能、节水、综合利用、提高资源利用效率、预防污染等清洁生产项目列为重点领域,加大投资支持力度。
排污收费可以用于支持企业实施清洁生产。对符合《排污费征收使用管理条例》规定的清洁生产项目,经清洁生产审核验收合格的,市财政局、市环保局在排污费使用上优先给予安排,清洁生产审核验收通过的企业可以申报环境友好企业。
第二十六条 污染物排放达标,清洁生产审核工作通过验收,并且清洁生产方案实施后成效显著的企业,或清洁生产水平达到国际或国内领先的企业,由市发展改革委、市环保局联合对其进行表彰和奖励,命名为"清洁生产先进企业",在市级媒体上公布。
第二十七条 本细则公布实施后,凡属强制性清洁生产审核范围,而未通过清洁生产审核验收的企业,清洁生产专项资金原则不予扶持;对自愿组织清洁生产审核并通过清洁生产审核验收的企业,对其申请政府资金支持的项目政府各部门优先扶持。
第二十八条 各部门在推动清洁生产工作过程中要重视科技的作用,注重先进工艺、技术、产品的开发、推广和应用。市科委将加大科研支持力度,为清洁生产提供技术支持。
第二十九条 企业开展清洁生产审核的费用,除政府补贴的费用外,允许列入企业经营成本或相关费用科目。企业可根据实际情况建立企业内部清洁生产表彰奖励制度,对清洁生产审核工作中成效显著的人员,给予一定的奖励。
第三十条 违反本实施细则规定的违法行为,依照《中华人民共和国清洁生产促进法》和《清洁生产审核暂行办法》有关规定追究法律责任。

第六章 附 则

第三十一条 本细则由市发展改革委和市环保局负责解释。
第三十二条 本细则自2006年3月6日起施行。


浅谈提高基层院检委员会工作质量和效率的途径

哈 斯


  人民检察院组织法规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。”长期以来,检察委员会在检察工作中发挥了十分重要的作用。高检院十分重视检察委员会工作,把改进和加强检察委员会工作列为检察改革的重要内容之一。在工作实践中,基层院检察委员会存在着办事机构设置不合理、工作范围不明确、工作制度不健全等等问题,导致检察委员会的决策水平、议事质量、工作效率不高。因此,如何提高检察委员会的决策水平、议事质量和工作效率是摆在我们面前亟待解决的重要课题。本人试从分析提高基层检察委员会工作中存在的问题入手,就如何提高基层检察院检察委员会议事质量和效率谈几点粗浅的看法。  
  一、基层检察院检察委员会工作中存在的主要问题
  根据宪法和人民检察院组织法的规定,基层检察院主要是指县、市(区)一级的人民检察院。由此可见,基层检察院位于检察机关的最低层,是各项检察工作的最前线。基层检察院由于条件的限制,往往存在人员编制不足、人员素质不高、工作制度不健全、经费短缺等实际问题,这成为制约检察委员会正常运转的“瓶颈”。具体表现为:
  一是检察委员会办事机构不健全。许多基层检察院的检察委员会没有设立专门的办事机构,没有为检察委员会配备专职人员。虽然有些基层检察院明确了检察委员会的兼职办事人员,但是由于是兼职,往往没有时间和精力专门从事检察委员会议案的审查工作,导致有些议案的审查把关不严,或者造成会前准备不充分,影响到检察委员会议事质量和工作效率。
二是检察委员会委员的法律专业知识水平偏低。目前基层检察院的检察委员会组成通常与所任职务挂钩,由正、副检察长和中层干部组成。这种带有浓厚的行政色彩的检察委员会委员组成方式,与检察委员会的工作职责不相匹配,检察委员会讨论、研究的是检察业务中重大的案件和问题,需要较完备的法律知识和办案经验,而实际上有些委员不具备这些条件,因而不能在检察委员会上发表准确可行的意见,影响了检察委员会的议事质量和议事效率。
  三是检察委员会的议事范围不明确。按照《检察委员会组织条例》的规定,提交检察委员会讨论的案件应当是重大、疑难案件和重大问题,但目前在基层检察院有时出现两种不正常现象,一是有些应该提交的案件,办案人员为了某种目的故意避开检察委员会程序而自作主张;而有些不该提交的案件,办案人员害怕承担责任却提上检察委员会程序。二是混淆检察长办公会议、党组会议与检察委员会的议事范围,造成议事范围和程序的混乱,影响了检察委员会的议事质量和效率。
  四是检察委员会的工作程序和制度不规范。由于缺乏专门的办事人员,检察委员会在议案的提交程序上很不规范,有的由提案人直接交给检察长,有的由提案人交给专职委员,提交方式没有统一规定;在议案的审查上,有的由检察长审查后决定是否开会讨论,有的由专职委员审查决定,还有的由办公室人员审查。在会议程序上也没有统一的规范,如何讨论,如何表决等等也没有明确规定,影响了议事质量和效率。
  五是检察委员会的决定缺乏必要的权威。由于基层检察院检察委员会大多实行的是一事一议,没有形成例会制度,缺乏规范的保障和督促机制,以没有专门人员负责决定的跟踪督办,有时检察委员会的决定并不能很好地落实,导致检察委员会的决定缺乏权威性,也影响了检察委员会的工作质量和效率。
  二、提高基层检察院检察委员会的工作质量和效率的几点建议   
  改进和加强检察委员会工作是最高人民检察院推出的六项改革举措之一。作为基层检察院,应该根据高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》,设立专门机构或配备专负责检察委员会日常工作,同时,实行例会制,健全各项工作机制,改善检察委员会委员结构,充分利用专家咨询资源等,提高基层院检察委员会的议事水平和议事效率。具体来说应当从以下几个方面加强工作力度。
  一要在机构和人员上提供保障。设置检察委员会办公室并配备专职人员,是提高检察委员会议事质量和效率的组织保证。从检察委员会改革及其发展方向来看,检察委员会的职能作用越来越重要,它是检察机关检察业务运行和发展的最高决策机构。因此,设置检察委员会专职办事机构负责日常工作就显得十分必要。检察委员会专职办事机构负责受理和审查提交检委会讨论的事项和案件,向检察长和分管检察长提出参考性处理意见,负责检委会召开前的各项准备工作,承担会议记录、音像录制、整理归档以及检委会交办的其它工作,有助于提高检察委员会的议事质量和议事效率。
  二要不断提高检察委员会委员的议事水平。要不断加强业务“充电”工作,以提高议事决策水平。检察委员会成员有个新老交替、新老搭配的调整过程,其成员也需要不断更新知识,要提倡全面掌握检察业务,学习与检察业务相联系的各种专业知识,拓宽视野,夯实基础,不断提高每个检察委员会成员的议事决策能力。
  三要强化制度建设,确保检委会工作规范化。基层院检察委员会的任务是讨论重大案件和其他重大问题。据调查了解,一些基层院的检察委员会议事范围不明确,重案件讨论,轻重大问题研究,致使检察委员会的职能弱化。作为基层院,检察委员会的工作应根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》,结合本院职权范围制定“议事规则”,同时,注意划清检察委员会与党组会、检察长办公会、院务会的议事范围。检察委员会的性质是检察院的决策机构,因此检察委员会的工作范围就是讨论决定重大案件,讨论决定本院的其他重大问题,而不是一般性案件或者一般事务性问题。   
  四规范专职委员的工作职责和工作程序。一是明确专职委员的工作内容。对提请检委会讨论的案件进行程序把关,实体审查,提出正确适用法律的意见;指导、协调检委会办事机构做好日常事务工作;督办检委会讨论决定的事项;参与检察业务工作重大问题的研究、论证;总结检委会工作经验,提出改进、完善检委会工作的意见建议;组织、落实办案质量管理与考评。二是明确专职委员的工作程序。对提请检委会讨论的案件由专职委员审核后提出处理意见,报主管副检察长或检察长决定;对于重大、疑难案件及应当提请检委会研究的案件或事项,专职委员应进行审查并签署意见,由检委会办事机构依照检察长审批意见做好会前的各项准备工作。
  五要强化内部监督建设,确保检委会工作连贯化。对检委会作出的决定和决议,由办事机构和专制委员履行监职责,注意加强对检委会决定和决议的执行检查,确保各项决定决议落到实处。
  通过些制度,充分发挥检委会办事机构及专职委员的作用,进一步提高基层检察院检委会工作质量和效率,确保检委会工作规范化、专业化、科学化。