行政行为概念的考证分析和科学重构/杨海坤

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 16:31:31   浏览:8058   来源:法律资料网
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  摘要: 行政行为理论是我国行政法学的核心理论之一,也是行政法学中最值得研究而其研究难度最大的课题。使行政行为概念明晰化,不仅是构筑行政法学科学体系枢纽部分的需要,而且是适应我国依法行政和司法审查实践的迫切需要。目前,我国行政法学中行政行为已成为一个极具争议的动态性概念,对于行政行为概念出现了两种比较对立的观点,一种意见秉承大陆法系行政法学主流派的严格主义态度,认为采取外延较狭窄的狭义说;另一种观点意见认为要对行政行为采取宽泛主义的解释,要把各类行政活动纳入行政行为体系中。在对目前十种代表性观点的介绍以及对它们内在关联脉络梳理之后,发现行政行为在学术研究中循着“剥笋式”的外延不断缩小的顺序,而在实践中需要的却是“盖楼式”不断扩大外延的行政行为,因此,提出了在不完全摈弃传统行政行为概念和理论的前提下,应采用比较宽泛的行政行为概念,使之具有更多的包容性、前瞻性和适应性,更适合当今中国依法行政、建设法治政府的需要。
关键词: 行政行为 公共行政 司法审查 概念重构



行政行为作为行政法上一个重要概念,有着悠久的历史,但又被称为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”。1笔者早在多年前就指出:“从更广阔的视野来看,行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。” 2由于行政管理行为本身是多种多样而又变化多端的,因此,行政行为概念的提出,首先是依法行政管理和实现行政目的的需要;同时,现代行政法的主要功能在于控制行政权、防止行政权的滥用,因此,行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权,包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象,以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要。“‘行政行为’一词已非单纯的学术概念,而系‘法律用语’,如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。”3行政行为这一概念研究尽管有难度,但仍非常有必要进行深入、全面的研究。长期以来,行政法学界对“行政行为”这一概念的界定可谓众口不一、莫衷一是。这一点不仅反映在学界长期的争论中,也反映在行政诉讼法制定以及后来对之反复进行的司法解释当中。应松年教授曾经说过:“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色,又是研究最为薄弱的一环。”4 在一定意义上可以说,对于行政行为这一概念的研究深度,就体现出整个行政法学的成熟程度和科学水平。
一、行政行为概念的历史渊源、学说简介及学术归纳

从世界范围来看,行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后,学者便开始用Acte Administratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起,该词便普遍被法国学者所接受,并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国,并界定其为行政机关于个别事件中,规律何者为法,而对人民所为具有公权力之宣示。由于这一界定并不清晰,致使以后德国学者对于行政行为概念的理解并不一致。日本学者随后从德国引进行政行为概念,嗣后,中国学者,特别是后来的台湾地区学者承袭德国和日本学说,在行政法学中也引进了行政行为概念,并成为其行政法学的基本范畴。可是,概念历史的悠久并未使其定义明晰起来,在长期的演变历程中,行政法学界产生了对行政行为的诸多定义。

在国外,各国关于行政行为通说的概念存在很大差别。因篇幅,对各国概念便不一一列举。在国内,有关学说对此也是众说纷纭。总的来说,行政行为的定义主要有四种有代表性的解释:最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。然而,就算是这四说的具体内容,在不同的学术著作中,也有着不同的表述。5在较早出版的张尚?教授所著《走出低谷的中国行政法学》中,四说被认为是 :

1、最广义说。最广义说论者认为,行政行为是一切与国家行政管理有关的行为,包括行政机关行使职权的行为、在行政诉讼中的行为,以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为;

2、广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为,包括行政机关的各种法律行为和非法律行为,民事法律行为和行政法律行为;

3、狭义说。狭义的行政行为,是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为;

4、最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为,相当于具体行政行为。

其后,许多行政法著作和论文都引述了“四说”,兹以章剑生教授所著《现代行政法基本理论》一书为例,其引述并概括的“四说”则被界定为:

1、最广义说。“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”

2、广义说。“行政行为是国家行政机关或者法律、法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为,包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。”

3、狭义说。“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”

4、最狭义说。“行政行为,是指行政主体依法行使国家行政权,针对具体事项或事实,对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。” 6

为了更全面地了解和研究我国学者对于行政行为概念的理解,我们对行政行为概念进行了认真的梳理,根据目前所见到的各种资料,发现事实上在行政行为具体概念的界定上,我国学界自广义至狭义为顺序至少存在着十种代表性理论。大致内容如下:

1、最广义说:行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为,包括国家行政机关及其公务人员的行为,以及行政相对人的行为。说得再明白一些,就是一切与行政有关的行为都是行政行为。这一说的“行政行为”概念相对应民事行为等概念而存在。

2、主体说:行政行为是指行政机关的一切行为,包括行政机关运用行政权所作的事实行为和未运用行政权所作的私法行为。这一说某种程度上就等于最广义说减去非行政主体的行为,但又加上了行政主体所做的那些非行政管理活动的私法行为。

3、合法行为说:行政行为在本质上应是行政主体所作的合法行为。只有合法的行为才能发生预期的行政法效果。这一说其实就等于主体说减去行政主体的违法行为。

4、行政权说:行政行为是指行使行政权的行为,其实也即行政机关进行行政管理活动的总称。7 这一说其实就等于主体说减去行政主体私法行为。

5、公法行为说:行政行为是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为,既包括抽象行政行为,也包括具体行政行为。这一说其实就等于行政权说减去行政事实行为。

6、外部行为说:行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。与通说相比,该说强调了行政行为的外部性,将“内部行政行为”排除出去。这一说其实就等于公法行为说减去内部行政行为。

7、行政服务说:行政法理论基础中的服务论在我国很早就出现了,但将服务论具体应用到行政行为的概念界定中,在国内学者中比较典型的是由莫于川教授所提出的:“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。行政行为既包括行政主体实施行政管理的活动,也包括行政主体提供行政服务的行为。” 8此说的特色就在于将行政服务纳入行政行为范畴中,在此笔者姑且将之称之为“行政服务说”。

8、行政立法行为除外说:行政行为包括除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为,即包括具体行政行为和除行政立法行为外的抽象行政行为。这一说其实就等于公法行为说减去行政立法行为。例如,姜明安教授曾主张此说。9

9、具体行为说:行政行为,是指行政主体依法行使国家行政权,针对具体事项或事实,对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。 10该说认为行政行为抽象行为,持该说的多数学者还认为内部行政行为及行政合同也不属于行政行为。这一说其实就等于行政立法行为除外说减去抽象行政行为。

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南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市九年义务教育适龄儿童少年入学办法的通知

广西壮族自治区南宁市人民政府办公厅


南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市九年义务教育适龄儿童少年入学办法的通知


各县、区人民政府,市政府各部门,各管委会,市级各双管单位,市直各事业、企业单位:

  经市人民政府同意,现将《南宁市九年义务教育适龄儿童少年入学办法》印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

二〇一一年六月十三日

南宁市九年义务教育适龄儿童少年入学办法

  第一条 根据《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《广西壮族自治区义务教育实施办法》、《广西壮族自治区义务教育学籍管理办法(修订)》的有关规定,结合我市实际情况,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本市行政区域内的公办、事业单位办及接受政府委托承担义务教育任务的民办全日制小学、初中、九年制学校和特殊教育学校。

  特殊教育学校是指对残疾儿童实施教育的学校,包括盲儿童教育学校、聋哑儿童教育学校和弱智儿童教育学校。

  第三条 小学适龄儿童起止年龄为六至十一周岁。凡于当年八月三十一日年满六周岁的儿童(包括残疾儿童),应入学接受小学义务教育。残疾儿童的入学年龄,可适当延缓。

  初中适龄少年起止年龄为十二至十四周岁。小学毕业的初中适龄少年,应入学接受初中义务教育。

  第四条 市教育行政部门主管全市义务教育适龄儿童少年入学工作。城区(开发区)教育行政部门主管本辖区内小学适龄儿童入学及乡(镇)初中适龄少年入学工作。县教育行政部门主管本辖区内义务教育适龄儿童少年入学工作。乡(镇)人民政府负责做好组织适龄儿童少年的入学工作。

  第五条 小学每班学生数额(简称班额,下同)一般不超过45人,初中班额一般不超过50人。

  第六条 义务教育阶段学校的服务地段,由教育行政部门根据生源情况统筹划分。服务地段内生源过多的学校,超量的生源由教育行政部门调整到附近生源较少的学校。

  第七条 义务教育学校应对本校服务地段张榜公布。

  第八条 义务教育适龄儿童少年应在父母或其他监护人户籍所在地就近免试入学。

  适龄儿童少年本人户籍与父母或其他监护人的家庭住址不一致的,按父母或其他监护人的家庭住址所在地安排就近入学。

  父母或其他监护人所在的事业单位办有子弟学校的适龄儿童少年,由其父母或其他监护人所在的事业单位子弟学校招收入学。家庭住址距单位办的学校三站公共汽车以上(不含三站)路程而要求到其他学校就近入学的,由其父母或其他监护人提出申请,持单位出具意见、家庭住址的有效证件(含房屋产权证、商品房买卖合同备案证明等),报送所在地教育行政部门审核,教育行政部门核准后分配其到家庭住址所属地段的中小学校就读。

  第九条 小学入学程序:

  (一)适龄儿童的父母或其他监护人,于当年七月份的第一周双休日,持户口簿及家庭住址的有效证件到所属地段的学校报名。学校经审核并将新生名单报县(区)、开发区教育行政部门,由县(区)、开发区教育行政部门于开学前15天将入学通知书发给儿童的父母或其他监护人。

  (二)年满六周岁儿童的父母或其他监护人不主动到学校报名的,由社区居委会(或村委会)负责向乡镇人民政府报告,乡镇人民政府负责向县(区)、开发区教育行政部门报告,由县(区)、开发区教育行政部门安排入学,并于开学前15天将入学通知书发给儿童的父母或其他监护人。

  第十条 初中入学程序:

  (一)学生小学毕业时,毕业学校负责组织学生及其父母或其他监护人如实填写《南宁市初中新生入学报名登记表》,经学生父母或其他监护人单位(或社区居委会、村委会)签章,并提供家庭住址的有效证件,经学生小学毕业时所在学校审核无误后交到教育行政部门,由教育行政部门按学生家庭住址就近分配入学,并将入学通知书于开学前15天发给学生父母或其他监护人。

  (二)符合条件在我市学校入学、但在外地借读的小学毕业生,要求回本市就读初中的,于当年的六月份由父母或其他监护人持户口簿、家庭住址的有效证件,到市、县教育行政部门办理有关手续,由市、县教育行政部门按家庭住址就近安排入学。

  第十一条 凡需要到外地借读的本市适龄儿童少年,应由父母或其他监护人持户口簿到家庭住址所在地市、县教育行政部门提出书面申请,经批准后,由教育行政部门出具同意到外地借读的证明,方可到外地申请借读。

  第十二条 随父母工作调动进入我市的学生入学,按第六条和第八条的规定安排入学。

  第十三条 全日制公办小学、初中、九年制学校不得招收择校生,不得以任何名义,采取任何形式的选拔性考试录取新生。

  第十四条 全日制公办学校应努力接收进城务工人员随迁适龄子女接受义务教育。对接收进城务工人员随迁子女的民办学校,政府按有关规定给予扶持。

  第十五条 需要教育行政部门安排就读义务教育学校的进城务工人员随迁子女,由家长持以下报名材料到暂住地的教育行政主管部门提出申请。①家庭户口簿和父母的身份证;②父母双方提供公安机关出具的、已办理暂住证并在本市居住满一年的证明,父母双方在本市有合法稳定住所的证明(所列证件之一:市区内居住房屋的产权证、购房合同备案证明,房屋居住租赁证明);③父母务工就业证明(所列证件之一:工商营业执照、劳动用工合同),学生原就读学校所在地县级以上教育行政部门出具的就学(或转学)证明;④父母户籍所在地乡(镇)以上计生部门出具的全国统一的《流动人口婚育证明》。教育行政部门接到申请后,根据辖区内学校的生源情况,给予安排到相对就近的学校就读。

  第十六条 在我市义务教育学校就读的进城务工人员随迁子女,与学校内其他学生一样享有同等权利,有正式学籍,同样参与各种活动和评优评先,完成学业后,发给义务教育证书。

  第十七条 对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生,免费提供教科书,并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费,所需费用由各级财政负担。

  第十八条 义务教育阶段学校招收新生工作一律在当年八月十五日结束。

  第十九条 适龄儿童少年的父母或其他监护人应当如实填写义务教育阶段新生报名登记表等有关入学档案材料。经学校查实填报的家庭住址不真实的,学校将给予清退。由市、县教育行政部门给予安排到实际住址附近班额未满的学校就读或其他班额未满的学校就读。

  第二十条 在填写学生入学档案材料时,班主任必须严格审核,学校确保材料真实。如发现班主任或其他人员有帮助或默许学生父母或其他监护人弄虚作假,以获得某学校入学资格为目的的行为,一经查实,由教育行政主管部门视情节对其进行批评教育,并通报批评,取消该班主任当年各项评优、表彰、奖励资格。

  第二十一条 对违反本办法招收学生的学校,由教育行政部门视情节对直接责任人进行批评教育,责令纠正,或者给予行政处分,对学校给予通报批评,并取消学校当年各项评优、表彰、奖励资格。

  第二十二条 本办法自发布之日起施行。







国家林业局办公室关于印发《2006年林业系统法制宣传教育工作要点》的通知

国家林业局办公室


办策字[2006]28号

国家林业局办公室关于印发《2006年林业系统法制宣传教育工作要点》的通知

各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局,国家林业局各直属单位:
现将《2006年林业系统法制宣传教育工作要点》印发给你们,请根据该要点,结合实际,制定本地区、本单位2006年的法制宣传教育工作要点(或计划),并认真组织实施。
各地、各单位2006年的法制宣传教育工作要点(或计划)请于5月30日前报送我局备案。

附件:2006年林业系统法制宣传教育工作要点

二OO六年四月十二日

附件

2006年林业系统法制宣传教育
工 作 要 点

2006年是实施“十一五”规划的第一年,也是“五五”普法的启动年。为全力推进依法治林,深入开展法制宣传教育工作,根据《全国普法办公室、司法部关于印发<二○○六年全国普法依法治理工作要点>的通知》(普法办[2006]1号)的精神,制定本要点。
2006年林业普法工作的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神,继续认真学习宣传《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》和《国家林业局全面推进依法治林实施纲要》,按照2006年全国林业厅局长会议精神,紧紧围绕国家林业局工作重点,继续推进法制宣传教育工作,为构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村作出应有的贡献。
2006年林业普法工作的主要任务是:认真做好“四五”普法总结表彰和“五五”普法的动员部署工作,切实做到开好局,起好步;以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主题,深入推进林业法制宣传教育进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位;以领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和林农为重点,不断提高广大林业干部职工的法律意识和法律素质;全面推进依法治林,不断提高各级林业主管部门依法行政的水平。
一、认真做好“四五”普法总结表彰和“五五”普法动员部署工作
(一)“四五”普法工作总结表彰
国家林业局拟于2006年上半年召开国家林业局普法领导小组工作会议,总结“四五”普法成绩和经验,表彰全国林业战线“四五”普法中涌现出的先进集体和个人。各地、各单位应结合各自实际情况,做好本地区、本单位“四五”普法经验的总结和先进表彰工作。
(二)制定印发“五五”普法规划
根据全国“五五”普法规划,国家林业局结合林业实际情况制定印发全国林业系统法制宣传教育第五个五年规划,全面启动林业“五五”普法工作。
各级林业主管部门应按照“条块结合、以块为主”的原则,根据当地政府有关文件精神,结合自身实际和林业特点,参照全国林业系统“五五”普法规划制定本地区、本单位的“五五”普法实施规划或计划,进一步细化“五五”普法工作的各项职责和任务,保障林业“五五”普法规划全面贯彻执行。
(三)加强舆论宣传,营造良好氛围
各地、各单位要有计划地宣传“四五”普法取得的成就和经验,大力宣传深入开展“五五”普法的必要性、重要性和面临的良好机遇,大力宣传“五五”普法的指导思想、工作目标和主要任务。
二、开展以“一学三讲”为主题的法制宣传教育活动
根据全国普法办开展“一学三讲”主题活动的精神和方案,各地、各单位要将“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”主题活动与林业法律知识进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位紧密结合起来,使主题活动扎实推进。
三、切实抓好重点对象的法制宣传教育工作
继续做好林业系统领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和林农等重点对象的法制宣传教育。要进一步落实领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员的学法用法制度,并结合“五五”普法的新要求,不断进行探索完善,根据对象的不同特点进行宣传教育。对领导干部要侧重提高依法决策意识,对公务员要提高依法行政、公正司法意识,对青少年要进行遵纪守法和法律素养的培育,对企业经营管理人员要提高依法经营管理的能力,对林农要提高遵纪守法的自觉性和依法维权的意识。
四、充分发挥大众传媒在法制宣传教育中的重要作用,创新法制宣传教育形式,增强法制教育的实际效果
(一)注意挖掘和发挥各种媒体的作用
各地、各单位要加强与报刊、广播、电视、网络等各种媒体的联系,充分利用电视传媒、互联网等形式,加大林业法律法规的普及力度,不断提高法制宣传教育的质量和水平。各级林业主管部门可以根据实际情况,组织、开展林业法律知识网上竞赛活动,以进一步扩大普法的覆盖面和影响力。
(二)继续开展形式多样的法制宣传
各地、各单位要积极支持、参与和策划法制题材的电视短片等法制专题节目的创作和传播;重视利用诗歌、散文、图片、摄影、书法、绘画、广告等形式,宣传法律知识。同时,要继续巩固和加强板报、墙报、宣传专栏、法制学校、青少年法制教育基地等传统的宣传阵地;通过进一步完善各级林业党校等干部法制教育培训基地的建设,充分发挥其强大的宣传教育作用。2006年开始,国家林业局普法办将组织编写全国林业系统“五五”普法统编教材,拍摄普法宣传教育系列短片,在《中国林业年鉴》和《中国绿色时报》上刊登林业法制宣传教育的文章。
(三)组织开展“12.4全国法制宣传日”活动
各地、各单位应认真组织谋划好“五五”普法的第一个“12.4全国法制宣传日”系列宣传活动。国家林业局普法办继续在“12.4全国法制宣传日”系列宣传活动期间组织全国林业系统的年度普法考试。
五、加强培训学习,促进普法工作深入开展
(一)培训普法骨干
国家林业局普法办将继续举办一期培训班。各地、各单位的普法机构也可以有针对性地开展本地、本单位普法骨干培训。
(二)继续坚持普法合格证制度
在“四五”普法有效开展的基础上,“五五”普法继续实行普法合格证制度。2006年,国家林业局普法办将制作印发“五五”普法合格证,各地、各单位要将每年法制培训的情况及考试成绩登记入册,作为被培训人员考核、任职、定级、晋升的重要依据。
六、加强领导,确保“五五”普法全面启动实施
(一)加强领导,高度重视
各级林业主管部门要进一步健全普法宣传教育领导机构,从实施依法治林、落实“十一五”规划的高度,把法制宣传教育纳入重要的议事日程,纳入领导干部的目标管理责任制。
(二)健全机构,加强队伍建设
各地、各单位要加强专职法制宣传教育工作人员的配备和培训工作,建立一支从事法制宣传教育的骨干队伍。注重兼职队伍建设,鼓励法律工作者和法律专业的教师、学生,以及离退休的各类执法、司法人员加入法制宣传志愿队伍。加强法制宣传教育讲师团的建设。
(三)明确分工,加强协调
各级林业主管部门的职能机构,要按照职责分工,切实承担起具体实施林业“五五”普法规划的职责,发挥组织、协调、指导和检查法制宣传教育的职能作用。同时,要逐步建立完善法制宣传教育工作的考核评估体系和机制以及监督激励等机制。
(四)增加普法投入,保障普法经费
各级林业主管部门要将普法经费列入经费预算中,根据法制宣传教育工作需要,逐步增加普法经费,以保障各项法制宣传活动顺利进行。