完善执行监督基础的思考/温志光
作者:法律资料网
时间:2024-07-13 09:15:01
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目前，多个省份规定由人民检察院和纪检监察机关对人民法院的执行违法和怠于执行行为进行检察督促和责任追究。这种以外力督办为主的执行监督局面不仅给当事人平添了诉累，也给法院的社会形象带来了极大的危害。所以，笔者认为必须以法律为依据，以实践为基础，建设完善法院内部的执行监督程序，努力形成一种以法院系统内部监督为主，外部监督为辅的内紧外宽的执行监督局面。完善执行监督程序和执行监督措施，首先需要解决以下几个方面的基础性问题：
一、科学界定执行机构属性
执行机构的属性应当按照其工作性质和机构职能进行科学界定。执行裁决机构因其案件具有被动性、中立性、公正性、终局性的司法特性，具有准司法性质，其上下级管理应当坚持监督与指导的关系。执行实施机构因其具有主动性、单方性、效率性、非终局性的行政特性，具有准行政性质，其上下级管理应当坚持统一领导、统一管理。我国目前在法院下设执行局这一具有行政领导色彩的机构，虽并非绝对不可，但以司法原则和司法方式来管理行政性工作，就会影响其执行效率。而在执行局下设执行裁决机构这一准司法机构，以行政的方式来管理审判性工作，则难免影响执行裁判工作的中立性，难以真正实现裁执分离的司法政策。所以，只有将执行裁决机构，以审判部门进行管理，明确适用审级监督、再审监督和检察院抗诉监督，才能真正坚持裁执分离的司法政策。而执行局则专职于执行实施和执行管理这些行政行为，建立执行监督体制，实现真正的统一领导、统一管理，提高效率，为解决执行难和“执行乱”创造体制基础。
二、确认执行机构主体资格
目前，执行裁决案件主要有两类：一类是审查仲裁裁决、公证债权文书等是否予以执行；审查处理案外人对执行标的的异议；变更追加被执行主体；审查对财产分配方案的异议等涉及案件实体权利的准民事诉讼案件；另一类是审查执行案件当事人提出的执行行为违法的执行异议；对罚款、拘留决定的复议等准行政诉讼案件。对这两类案件统一适用民事诉讼法的程序性规定，难免使后一类案件的申请人处于维权弱势一方的地位。而实践中执行异议裁决机构在审查后一类案件时，无意中也在适用着行政复议和行政诉讼当中的一些程序性规定，例如由作出违法执行行为的法院一方承担举证不利的责任，而不是由主张执行行为违法的当事人一方承担举证不能的责任。
事实上执行行为类似于行政执法行为，执行异议及其复议的申请人处于维权相对弱势的一方，对其救济应当参照行政复议和行政诉讼的相关法律和程序，才能真正维护当事人的合法权利。执行申诉应当类似于行政复议，但其监督方法更为灵活多样。执行异议的处理类似于行政诉讼的一审程序，对执行异议的复议类似于行政诉讼的二审程序，应当参照行政诉讼法及其相关程序中的一些做法，以作出执行行为的执行局为被告，两者都应当实行举证责任倒置，可以实行听证制度，只有这样才能使当事人的合法权益得到切实的保障。但是，这就需要民事诉讼法执行程序规定或者以后的执行法律赋予执行局参加行政复议和诉讼的主体资格。其实，在这一点上我们可以参照银行等金融机构法人的分支机构，虽然执行局不能成为独立公法人，但可以形成符合自己规律的比较独立的行政管理模式，也可以赋予其参加复议和诉讼的主体资格，只是最终责任仍需要由所属法院来承担。但是，由于此类诉讼的责任承担多是对执行行为的正确与否作出认定，对错误的执行行为责令纠正。法院对自己的错误行为错之为错之，知错能改之，有利于维护法院良好的形象，没有必要护短。需要承担国家赔偿责任的，又跟普通的司法赔偿一样。
三、明确执行监督部门和机构
要明确执行申诉案件的处理部门和机构，就必须对执行申诉案件的性质有一个科学的认识。对于审判案件的监督由于法律有明确的再审程序规定，由审监庭受理，没有任何疑问。但是，对于执行案件的监督，由于执行工作具有行政性特性，故其监督应当既有司法性质的裁判性监督，又有行政性质的监督。对于裁判性质的监督民事诉讼法第二百零二条有了执行异议的规定，但是对于行政性质的监督民事诉讼相关规定只是简单规定可以向上级法院申诉，没有明确监督的性质，也没有明确监督程序，只是一些零碎的监督措施，故实践中也没有明确的监督部门。所以，明确执行行政监督的性质，完善执行监督基础，构建执行行政监督程序，明确执行行政监督部门后，才能用好执行行政监督措施。
由于执行行政监督不同于裁判性质的监督，强调命令性、效率性，故最好由执行局设立专门的执行监督机构受理最为合理。而审监庭则应当明确对执行复议裁决不服具有依据审判监督程序启动再审的受理权。现在因执行局隶属于法院之下，故执行异议的处理，还不能适用行政诉讼法的相关规定，但其实质具有行政诉讼一审的效果，当事人提起复议为最终处理决定，实质具有行政诉讼二审终审的效果，故对执行异议复议不服的，只能依据审判监督程序，提起再审。
四、完善执行考核和人事监督
执行监督不同于审判监督中的审级监督和再审监督以一纸判决或裁定对相关部门的判决或裁定作出否定即可，而是必须实实在在的督促相关部门作出行为改正。执行监督绝不是一种简单的说教工作，而是监督与被监督两种力量的博弈。在没有权力支撑的状态下，监督部门只能是屡战屡败，最终不战而败。所以，监督部门必须对被监督部门具有支配性或威慑性的权力支撑。否则，局限在口头或书面上的监督性措施都将流于形式。所以，完善执行考核和人事监督是完善执行监督基础的关键。
《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第十一条明确规定：中级人民法院、基层人民法院和专门人民法院执行机构的主要负责人在按干部管理制度和法定程序规定办理任免手续前应征得上一级人民法院的同意。上级人民法院认为下级人民法院执行机构的主要负责人不称职的，可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。这一规定正是赋予了上级人民法院对下级人民法院执行机构的人事任免监督权，迈出了完善执行监督基础比较关键的一步。但是，该规定只是权力赋予，却没有程序规定。我们必须建立上级人民法院执行机构对下级人民法院执行机构的绩效考核程序和方法，以进一步完善该规定赋予的人事任免监督权这一执行监督的基础。
同时，我们还应当赋予本级法院执行监督机构对本级执行实施机构一定的绩效考核权，通过相应的绩效考核程序和奖惩激励措施，切实督促执行人员提高执行效率，维护执行公正。由于执行工作的目的、方法、原则、管理和监督等方面均不同于审判工作，所以，执行工作的绩效考核方法也应与审判工作的绩效考核有所区别。其绩效考核方法应当有利于鼓励办案人员多办案、多办难案，多结案、多结积案，案款早到位、早发放，有利于监督下级法院和同级法院执行人员不敢违法执行、不敢怠于执行。最后，对执行人员的人事处理建议决定应当严格依照考核办法进行。
五、完善执行网络监督机制
执行监督网络体系的利用一方面拓宽了执行监督的渠道、提供了便捷的监督方法，另一方面也是执行监督公开化的一个重要措施。通过网络可以使执行监督机构以最快捷的方式了解案件办理情况，主要是监督延期超期办理的情况。目前，我国已经建立全国执行网，所有执行案件的基本信息都必须录入执行网。该执行网建立了案件超期预警信息和强制措施延期预警信息，是一个行使执行监督权很好的工具。但是，目前出现的问题是只预警不监督，无法起到执行网络监督应有的效果。
笔者认为在完善了执行监督权力基础和执行监督具体程序的基础上，这一状况自然会有明显的改善。执行监督网络在现行联结上下级法院执行机构的基础上，还应当连接信访窗口和立案窗口，对于下级和同级法院强制措施超期未解除、超期未结案件自动转入执行监督的案件和信访窗口转入立案窗口、立案窗口转入执行监督的案件，自上而下直接转入各级执行领导的用户名下，作出的监督决定由各级领导自下而上转入签批。通过网络化的办公程序，能够使得行政权的行使公开化，使行政领导和执行人员的责任机制落到实处。
（作者单位：山西省晋中市中级人民法院）
一、科学界定执行机构属性
执行机构的属性应当按照其工作性质和机构职能进行科学界定。执行裁决机构因其案件具有被动性、中立性、公正性、终局性的司法特性，具有准司法性质，其上下级管理应当坚持监督与指导的关系。执行实施机构因其具有主动性、单方性、效率性、非终局性的行政特性，具有准行政性质，其上下级管理应当坚持统一领导、统一管理。我国目前在法院下设执行局这一具有行政领导色彩的机构，虽并非绝对不可，但以司法原则和司法方式来管理行政性工作，就会影响其执行效率。而在执行局下设执行裁决机构这一准司法机构，以行政的方式来管理审判性工作，则难免影响执行裁判工作的中立性，难以真正实现裁执分离的司法政策。所以，只有将执行裁决机构，以审判部门进行管理，明确适用审级监督、再审监督和检察院抗诉监督，才能真正坚持裁执分离的司法政策。而执行局则专职于执行实施和执行管理这些行政行为，建立执行监督体制，实现真正的统一领导、统一管理，提高效率，为解决执行难和“执行乱”创造体制基础。
二、确认执行机构主体资格
目前，执行裁决案件主要有两类：一类是审查仲裁裁决、公证债权文书等是否予以执行；审查处理案外人对执行标的的异议；变更追加被执行主体；审查对财产分配方案的异议等涉及案件实体权利的准民事诉讼案件；另一类是审查执行案件当事人提出的执行行为违法的执行异议；对罚款、拘留决定的复议等准行政诉讼案件。对这两类案件统一适用民事诉讼法的程序性规定，难免使后一类案件的申请人处于维权弱势一方的地位。而实践中执行异议裁决机构在审查后一类案件时，无意中也在适用着行政复议和行政诉讼当中的一些程序性规定，例如由作出违法执行行为的法院一方承担举证不利的责任，而不是由主张执行行为违法的当事人一方承担举证不能的责任。
事实上执行行为类似于行政执法行为，执行异议及其复议的申请人处于维权相对弱势的一方，对其救济应当参照行政复议和行政诉讼的相关法律和程序，才能真正维护当事人的合法权利。执行申诉应当类似于行政复议，但其监督方法更为灵活多样。执行异议的处理类似于行政诉讼的一审程序，对执行异议的复议类似于行政诉讼的二审程序，应当参照行政诉讼法及其相关程序中的一些做法，以作出执行行为的执行局为被告，两者都应当实行举证责任倒置，可以实行听证制度，只有这样才能使当事人的合法权益得到切实的保障。但是，这就需要民事诉讼法执行程序规定或者以后的执行法律赋予执行局参加行政复议和诉讼的主体资格。其实，在这一点上我们可以参照银行等金融机构法人的分支机构，虽然执行局不能成为独立公法人，但可以形成符合自己规律的比较独立的行政管理模式，也可以赋予其参加复议和诉讼的主体资格，只是最终责任仍需要由所属法院来承担。但是，由于此类诉讼的责任承担多是对执行行为的正确与否作出认定，对错误的执行行为责令纠正。法院对自己的错误行为错之为错之，知错能改之，有利于维护法院良好的形象，没有必要护短。需要承担国家赔偿责任的，又跟普通的司法赔偿一样。
三、明确执行监督部门和机构
要明确执行申诉案件的处理部门和机构，就必须对执行申诉案件的性质有一个科学的认识。对于审判案件的监督由于法律有明确的再审程序规定，由审监庭受理，没有任何疑问。但是，对于执行案件的监督，由于执行工作具有行政性特性，故其监督应当既有司法性质的裁判性监督，又有行政性质的监督。对于裁判性质的监督民事诉讼法第二百零二条有了执行异议的规定，但是对于行政性质的监督民事诉讼相关规定只是简单规定可以向上级法院申诉，没有明确监督的性质，也没有明确监督程序，只是一些零碎的监督措施，故实践中也没有明确的监督部门。所以，明确执行行政监督的性质，完善执行监督基础，构建执行行政监督程序，明确执行行政监督部门后，才能用好执行行政监督措施。
由于执行行政监督不同于裁判性质的监督，强调命令性、效率性，故最好由执行局设立专门的执行监督机构受理最为合理。而审监庭则应当明确对执行复议裁决不服具有依据审判监督程序启动再审的受理权。现在因执行局隶属于法院之下，故执行异议的处理，还不能适用行政诉讼法的相关规定，但其实质具有行政诉讼一审的效果，当事人提起复议为最终处理决定，实质具有行政诉讼二审终审的效果，故对执行异议复议不服的，只能依据审判监督程序，提起再审。
四、完善执行考核和人事监督
执行监督不同于审判监督中的审级监督和再审监督以一纸判决或裁定对相关部门的判决或裁定作出否定即可，而是必须实实在在的督促相关部门作出行为改正。执行监督绝不是一种简单的说教工作，而是监督与被监督两种力量的博弈。在没有权力支撑的状态下，监督部门只能是屡战屡败，最终不战而败。所以，监督部门必须对被监督部门具有支配性或威慑性的权力支撑。否则，局限在口头或书面上的监督性措施都将流于形式。所以，完善执行考核和人事监督是完善执行监督基础的关键。
《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第十一条明确规定：中级人民法院、基层人民法院和专门人民法院执行机构的主要负责人在按干部管理制度和法定程序规定办理任免手续前应征得上一级人民法院的同意。上级人民法院认为下级人民法院执行机构的主要负责人不称职的，可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。这一规定正是赋予了上级人民法院对下级人民法院执行机构的人事任免监督权，迈出了完善执行监督基础比较关键的一步。但是，该规定只是权力赋予，却没有程序规定。我们必须建立上级人民法院执行机构对下级人民法院执行机构的绩效考核程序和方法，以进一步完善该规定赋予的人事任免监督权这一执行监督的基础。
同时，我们还应当赋予本级法院执行监督机构对本级执行实施机构一定的绩效考核权，通过相应的绩效考核程序和奖惩激励措施，切实督促执行人员提高执行效率，维护执行公正。由于执行工作的目的、方法、原则、管理和监督等方面均不同于审判工作，所以，执行工作的绩效考核方法也应与审判工作的绩效考核有所区别。其绩效考核方法应当有利于鼓励办案人员多办案、多办难案，多结案、多结积案，案款早到位、早发放，有利于监督下级法院和同级法院执行人员不敢违法执行、不敢怠于执行。最后，对执行人员的人事处理建议决定应当严格依照考核办法进行。
五、完善执行网络监督机制
执行监督网络体系的利用一方面拓宽了执行监督的渠道、提供了便捷的监督方法，另一方面也是执行监督公开化的一个重要措施。通过网络可以使执行监督机构以最快捷的方式了解案件办理情况，主要是监督延期超期办理的情况。目前，我国已经建立全国执行网，所有执行案件的基本信息都必须录入执行网。该执行网建立了案件超期预警信息和强制措施延期预警信息，是一个行使执行监督权很好的工具。但是，目前出现的问题是只预警不监督，无法起到执行网络监督应有的效果。
笔者认为在完善了执行监督权力基础和执行监督具体程序的基础上，这一状况自然会有明显的改善。执行监督网络在现行联结上下级法院执行机构的基础上，还应当连接信访窗口和立案窗口，对于下级和同级法院强制措施超期未解除、超期未结案件自动转入执行监督的案件和信访窗口转入立案窗口、立案窗口转入执行监督的案件，自上而下直接转入各级执行领导的用户名下，作出的监督决定由各级领导自下而上转入签批。通过网络化的办公程序，能够使得行政权的行使公开化，使行政领导和执行人员的责任机制落到实处。
（作者单位：山西省晋中市中级人民法院）
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