山东省人大常委会


山东省就业促进条例

2004年4月2日山东省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过
2009年11月28日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议修订


　　第一章总则
　　第一条为了促进就业，推进经济发展与扩大就业相协调，促进社会和谐稳定，根据《中华人民共和国就业促进法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条本省行政区域内就业以及与促进就业有关的活动，适用本条例。
　　第三条本省把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，统筹城乡就业，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合的方针，多渠道扩大就业。
　　第四条各级人民政府应当将扩大就业纳入国民经济和社会发展规划，制定促进就业的中长期规划和年度工作计划；建立促进就业目标责任制度，将促进就业作为绩效考核的重要内容。　　
　　第五条各级人民政府应当鼓励劳动者自主创业、自谋职业，教育、帮助劳动者树立积极、正确的就业观念，加强劳动技能学习，提高就业、创业能力。
　　第六条劳动者依法享有平等就业、自主择业和获得就业帮助的权利。
　　劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰和户籍等不同而受歧视。
　　第七条用人单位依法享有自主用人的权利。
　　用人单位应当依法保障劳动者的合法权益，向劳动者提供公平的就业机会和就业条件，依法招用和裁减人员。
　　第八条省人民政府应当健全促进就业工作协调机制，研究全省就业工作重大问题，组织对全省促进就业工作进行考核和监督检查。
　　设区的市、县（市、区）人民政府应当健全促进就业工作协调机制，负责就业工作重大问题的研究、统筹和协调。
　　第九条县级以上人民政府人力资源社会保障部门负责本行政区域内的促进就业工作。县级以上人民政府设立的公共就业服务机构在本级人民政府人力资源社会保障部门指导下，具体实施公共就业服务。街道、乡镇公共就业服务机构在县（市、区）人民政府人力资源社会保障部门指导下开展就业服务工作。
　　县级以上人民政府各有关部门按照职责分工，共同做好促进就业工作。
　　工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、工商业联合会等社会组织协助人民政府开展促进就业工作。
　　第十条各级人民政府对在促进就业工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

　　第二章就业支持
　　第十一条县级以上人民政府应当将就业状况作为制定经济社会政策的重要指标，统筹协调产业政策与就业政策，建立经济发展与扩大就业的联动机制，鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，制定扶持政策，增加就业岗位。
　　第十二条县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排就业专项资金用于促进就业，并对就业专项资金的使用管理进行绩效考评，确保专款专用。
　　第十三条县级以上人民政府应当建立促进就业专项小额贷款担保基金，完善小额担保贷款激励和担保基金风险补偿机制，鼓励引导金融机构加大对小企业和个体工商户的融资扶持力度，鼓励利用小额贷款担保基金为劳动密集型小企业提供贷款担保服务。
　　第十四条政府投资兴办的各类经营性市场的摊位和商铺在同等条件下应当优先向就业困难人员出租、出售。
　　政府优惠扶持的各类经营性市场、商铺的经营者或者管理者，应当将一定数量的摊位、商铺优先向就业困难人员出租。
　　第十五条县级以上人民政府应当健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，按照国家规定逐步扩大失业保险促进就业、稳定就业、预防失业的功能。
　　第十六条县级以上人民政府应当建立就业重点群体的就业调控制度，将高等学校毕业生、就业困难群体就业放在就业工作的重要位置，制定、落实各项就业扶持政策。
　　第十七条县级以上人民政府应当建立被征地农民就业保障制度，将被征地农民纳入失业登记范围和就业服务体系，从当地的土地出让收益中一次性安排适当数额的资金，扶持被征地农民就业。因土地征用直接受益的企业，应当按照一定比例优先安排符合岗位要求的被征地农民就业。具体办法和标准由设区的市人民政府制定。
　　第十八条县级以上人民政府应当制定统筹城乡就业的政策和措施，实现劳动者就业的统筹服务和管理。
　　县级以上人民政府制定的小城镇建设和县域经济发展规划，应当将本地区农业富余劳动力转移就业措施作为重要内容。
　　劳动力输入地和劳动力输出地人民政府应当建立劳务对接机制，引导农业富余劳动力有序转移就业，促进城乡劳动者平等就业。
　　第十九条省人民政府及其有关部门制定、实施有利于促进就业的高等教育政策，开展高等学校就业状况评估，指导高等学校根据市场就业需求确定专业设置和招生规模。
　　县级以上人民政府设立的公共就业服务机构应当为高等学校学生提供职业供求信息，开展就业指导和服务。
　　第二十条县级以上人民政府应当制定政策，鼓励高等学校毕业生自主创业或者到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业，鼓励企业吸纳和稳定高等学校毕业生就业，鼓励承担国家和地方重大科研项目的单位聘用高等学校优秀毕业生参与研究，促进高等学校毕业生就业。
　　第二十一条县级以上人民政府应当建立就业状况动态监测和发布制度，完善社会就业状况评价指标体系，对重点行业、企业进行动态监测，定期向社会公布。
　　县级以上人民政府应当建立失业预警机制，制定应急预案，对较大规模的失业及时调节和控制。
　　第二十二条县级以上人民政府应当建立和完善劳动力就业、失业指标体系和调查统计制度。
　　县级以上人民政府统计机构应当将人力资源和就业失业状况纳入经济社会统计指标体系，定期开展普查或者抽样调查，依法向社会公布。发展改革、人力资源社会保障、教育、残疾人联合会等有关部门和组织、用人单位和个人都应当如实提供有关数据和情况。

　　第三章创业扶持
　　第二十三条县级以上人民政府应当建立创业政策扶持、创业培训、创业服务相结合的工作机制，优化创业环境，提高劳动者素质，鼓励帮助劳动者自主创业。
　　第二十四条县级以上人民政府应当确定促进创业的产业指导目录，优先扶持科技、综合资源利用、农副产品加工、贸易促进、社区服务、建筑劳务、信息服务等领域的创业活动。
　　第二十五条公共就业服务机构应当为创业人员提供创业培训、项目开发、方案设计、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务。
　　省和设区的市人民政府设立的公共就业服务机构应当建立创业指导专家组织，为创业者提供创业咨询服务。
　　第二十六条县级以上人民政府应当鼓励创业人员创办中小企业。创业人员创办的企业招用登记失业人员并与其订立一年以上劳动合同的，根据实际创造就业岗位数量，按照规定享受一次性岗位补贴。创业成功人员首次领取营业执照并正常经营一年以上的，按照规定享受一次性创业补贴。
　　第二十七条创业人员自筹资金不足的，可以向金融机构申请小额担保贷款，由小额贷款担保基金按照规定提供贷款担保，财政部门按照规定给予贴息扶持。
　　个人或者合伙创办的劳动密集型小企业招用登记失业人员达到规定比例和就业期限的，可以向金融机构申请小额担保贷款，经办金融机构根据实际招用人数合理确定贷款额度，由小额贷款担保基金提供担保，财政部门按照规定给予贴息扶持。
　　第二十八条县级以上人民政府应当多渠道筹集资金，重点扶持登记失业人员、高等学校、职业院校和技工院校毕业生、军队退役人员、残疾人等自主创业和农业富余劳动力就地创业、外出务工人员返乡创业。
　　第二十九条县级以上人民政府应当建立创业孵化基地，对入驻基地的小企业和自主创业人员提供创业孵化服务、融资等扶持，并在场地使用、用水、用电等方面给予优惠。
　　第三十条登记失业人员、高等学校毕业生、军队退役人员、残疾人从事个体经营的，按照规定免缴管理类、登记类和证照类等有关行政事业性费用以及前置审批的各项费用。

　　第四章就业服务
　　第三十一条公共就业服务机构依法免费向劳动者提供下列服务：
　　（一）就业政策、法律、法规咨询；
　　（二）职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；
　　（三）职业指导和职业介绍；
　　（四）对就业困难人员实施就业援助；
　　（五）办理就业登记、失业登记等事务；
　　（六）其他公共就业服务。
　　公共就业服务机构应当不断提高服务质量和效率，积极拓展服务功能，不得从事经营性活动。
　　公共就业服务经费纳入同级财政预算。
　第三十二条各级残疾人联合会设立的残疾人公共就业服务机构负责为残疾人提供就业登记、失业登记等免费公共就业服务，接受本级公共就业服务机构的业务指导。
　　第三十三条县级以上人民政府应当建立统一开放、竞争有序的人力资源市场，加强就业信息网络和设施建设，构建全省统一的就业服务管理信息系统，为劳动者提供就业服务。
　　第三十四条县级以上人民政府鼓励设立职业中介机构，开展职业介绍等就业服务活动。
　　职业中介机构提供公益性就业服务的，可以按照规定享受补贴。
　　第三十五条设立职业中介机构应当具备下列条件：
　　（一）有明确的章程和管理制度；
　　（二）有不少于十万元的开办资金；
　　（三）有不少于四十平方米建筑面积的经营服务场所；
　　（四）有三名以上具备相应职业资格的专职工作人员；
　　（五）法律、法规规定的其他条件。
　　设立职业中介机构，应当依法到县级以上人民政府人力资源社会保障部门办理行政许可。经许可的职业中介机构，应当到县级以上人民政府工商行政管理部门办理登记。
　　通过互联网等方式从事职业中介活动的职业中介机构，应当依照前款规定办理许可和登记。具体办法由省人民政府制定。
　　未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。
　　国家对外商投资职业中介机构和向劳动者提供境外就业服务的职业中介机构另有规定的，依照其规定。
　　第三十六条职业中介机构可以从事下列业务：
　　（一）为劳动者介绍用人单位；
　　（二）为用人单位和居民家庭推荐劳动者；
　　（三）开展职业指导、人力资源管理咨询服务；
　　（四）收集和发布职业供求信息；
　　（五）依照有关规定从事互联网职业信息服务；
　　（六）组织职业招聘洽谈会；
　　（七）经县级以上人民政府人力资源社会保障部门核准的其他服务项目。
　　第三十七条职业中介机构不得有下列行为：
　　（一）提供虚假就业信息；
　　（二）为无合法证照的用人单位提供职业中介服务；
　　（三）伪造、涂改、转让职业中介许可证；
　　（四）扣押劳动者的居民身份证和其他证件，或者向劳动者收取押金；
　　（五）发布包含歧视性内容的就业信息；
　　（六）介绍未满十六周岁的未成年人就业；
　　（七）为无合法身份证件的劳动者提供职业中介服务；
　　（八）介绍劳动者从事法律、法规禁止的职业；
　　（九）以暴力、胁迫、欺诈等方式进行职业中介活动；
　　（十）超出核准的业务范围经营；
　　（十一）其他违反法律、法规规定的行为。
　　第三十八条各级人民政府和有关部门不得举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构。
　　第三十九条县级以上人民政府应当建立就业和失业登记制度，由公共就业服务机构为劳动者免费办理就业和失业登记，发放就业、失业登记证。
　　就业、失业登记证记载劳动者就业和失业状况。劳动者凭就业、失业登记证，享受公共就业服务和就业扶持政策。登记证样式和管理办法，由省人民政府人力资源社会保障部门统一制定。
　　用人单位招用劳动者的，应当自用工之日起三十日内到当地公共就业服务机构为劳动者办理就业登记手续。自谋职业、灵活就业人员可以到公共就业服务机构办理就业登记手续。
　　法定劳动年龄内、有劳动能力和就业需求的失业人员可以到公共就业服务机构办理失业登记。　
　　第四十条鼓励劳动者通过灵活形式实现就业，依法维护灵活就业人员的合法权益。
　　设区的市人民政府应当确定并适时调整灵活就业职业目录，制定灵活就业人员的认定、管理以及公共就业服务等配套措施，并向社会公布。
　　第四十一条县级以上人民政府人力资源社会保障部门进行劳动保障年检、办理新增参保人员手续、核发失业保险金时，应当查验就业、失业登记证情况。

　　第五章就业援助
　　第四十二条各级人民政府应当建立就业援助制度，对下列登记失业的就业困难人员实行优先扶持和重点帮助：
　　（一）女性四十周岁、男性五十周岁以上的人员；
　　（二）城镇零就业家庭成员；
　　（三）农村零转移就业贫困家庭成员；
　　（四）抚养未成年子女的单亲家庭成员；
　　（五）享受最低生活保障人员；
　　（六）持有《中华人民共和国残疾人证》人员；
　　（七）连续失业一年以上的人员；
　　（八）因失去土地等原因难以实现就业的人员；
　　（九）设区的市人民政府规定的其他人员。
　　就业困难人员的认定办法由设区的市人民政府制定。
　　第四十三条鼓励用人单位招用就业困难人员。用人单位与就业困难人员订立劳动合同并缴纳社会保险费的，在劳动合同存续期间按照规定享受基本养老保险、基本医疗保险、失业保险补贴。
　　第四十四条县级以上人民政府应当建立公益性岗位开发管理制度，促进就业困难人员就业。
　　下列岗位按照不低于百分之五十的比例优先录用符合岗位要求的就业困难人员：
　　（一）机关和参照公务员法管理的单位使用的临时性、辅助性岗位；
　　（二）政府投资建设项目的管理、维护岗位；
　　（三）政府及其部门组织社会公益活动提供的岗位；
　　（四）政府及其部门开发的公共事务协管岗位；
　　（五）政府及其部门开发的其他公益性岗位。
　　就业困难人员在公益性岗位就业并订立劳动合同、缴纳社会保险费的，在劳动合同存续期间享受基本养老保险、基本医疗保险、失业保险补贴以及适当的岗位补贴。
　　第四十五条就业困难人员灵活就业后，申报就业并缴纳社会保险费的，按照规定享受社会保险补贴。
　　第四十六条就业困难人员享受社会保险补贴和岗位补贴的期限最长不超过三年。距法定退休年龄不足五年的就业困难人员享受社会保险补贴和岗位补贴的期限，可以延长至退休。
　　第四十七条公共就业服务机构应当完善和实施城镇零就业家庭和农村零转移就业贫困家庭岗位援助制度，确保至少有一人实现就业。

　　第六章职业教育和培训
　　第四十八条县级以上人民政府应当加强职业教育、培训，建立健全覆盖城乡劳动者的公共职业教育、培训体系。
　　鼓励社会力量兴办职业院校、技工院校和职业技能培训机构，多渠道开展各类职业教育、培训。
　　第四十九条县级以上人民政府应当加大职业教育、培训投入，引导职业院校、技工院校和职业技能培训机构根据社会需求确定办学规模，突出教育、培训特色，优化资源配置，提高办学质量。
　　第五十条县级以上人民政府根据经济社会发展需求，规划建设公益性、示范性公共实训基地，为劳动者提供职业实训服务。
　　第五十一条县级以上人民政府应当建立健全劳动预备制度，对有就业要求的初高中毕业生实行三至十二个月的职业教育和培训，使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能。参加劳动预备制度培训的人员按照规定享受补贴。
　　第五十二条县级以上人民政府应当制定职业技能培训发展规划和年度工作计划，鼓励劳动者参加职业技能培训、职业技能鉴定，提高职业技能水平。经过培训取得职业资格证书的人员，按照规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。　　
　　第五十三条县级以上人民政府人力资源社会保障部门应当采取措施，提高全民创业能力，对有创业愿望和培训需求的劳动者进行创业培训。
　　高等学校、职业院校、技工院校、就业训练中心应当开设创业教育课程，组织创业实训，提升创业能力。
　　第五十四条残疾人公共就业服务机构应当根据就业需求，组织失业残疾人进行职业技能培训，并从残疾人就业保障金中给予参加培训者一定的职业技能培训补贴。
　　第五十五条设区的市人民政府人力资源社会保障部门应当按照公开、择优的原则确定定点培训机构，鼓励定点培训机构开展职业培训，对培训成果进行绩效考评。
　　第五十六条用人单位招用从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，应当依法招用取得相应工种职业资格证书的人员。招用未取得相应工种职业资格证书人员的，应当组织其在上岗前参加专门培训，取得职业资格证书后方可上岗。　　　
　　第五十七条建立就业实习制度，鼓励尚未毕(结)业的在校学生参加就业实习，提高其就业能力。
　　职业院校、技工院校、职业技能培训机构组织尚未毕（结）业的在校学生到用人单位实习的，实习时间不得超过在校学习时间的百分之三十。
　　用人单位使用实习生的，应当与实习生所在的职业院校、技工院校、职业技能培训机构签订实习协议。实习协议应当载明三方的权利和义务。用人单位应当自实习协议签订之日起十五日内向实习所在地的县（市、区）人民政府人力资源社会保障部门备案。用人单位使用实习生的数量不得超过本单位在职职工总数的百分之三十。实习期间，用人单位应当发给实习生一定数额的生活费。
　　第五十八条企业应当按照国家规定安排职工教育培训经费，用于职工技能和继续教育培训。
　　企业用于一线职工教育培训的经费不得低于本单位职工教育培训经费总额的百分之七十。
　　企业职工教育培训经费的提取、使用管理办法应当由职工（代表）大会制定。企业职工教育培训经费的提取、使用情况应当向职工（代表）大会报告，接受职工监督。

　　第七章监督检查
　　第五十九条各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任考核监督制度。县级以上人民政府和有关部门应当按照就业目标责任制的要求，对所属的有关部门和下一级人民政府进行考核和监督。
　　第六十条审计机关和财政、人力资源社会保障部门依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。
　　价格主管部门依法对涉及就业的收费政策执行情况进行监督检查。
　　第六十一条人力资源社会保障部门应当对就业情况进行监督检查，建立健全日常巡视检查、专项检查和举报制度，对违反本条例的行为依法予以处理。
　　第六十二条省人民政府设立的公共就业服务机构应当加强对设区的市、县（市、区）设立的公共就业服务机构促进就业工作情况的指导、检查，定期对其完成各项工作情况进行绩效考核。

　　第八章法律责任
　　第六十三条对违反本条例的行为，有关法律、法规、规章规定了法律责任的，依照其规定执行。
　　第六十四条各级人民政府和有关部门未在年度预算中安排就业专项资金或者未建立公共就业服务体系的，由上级人民政府责令限期改正，并予以通报。
　　第六十五条人力资源社会保障部门等负有监督管理职责的部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十六条违反本条例规定，职业院校、技工院校、职业技能培训机构组织学生实习期限和用人单位使用实习生数量超过限制的，由人力资源社会保障部门给予警告，责令限期改正；情节严重或者拒不改正的，按照每超过一人五百元的标准处以罚款。
　　第六十七条违反本条例规定，用人单位招用未取得相应职业资格证书的人员从事国家规定实行职业资格证书制度的工作的，由人力资源社会保障部门给予警告；情节严重的，按照每人每日二十元的标准处以罚款。
　　第六十八条违反本条例规定，企业未按照国家规定安排职工教育经费，或者挪用职工教育经费的，由人力资源社会保障部门责令限期改正，并依法给予处罚。
　　第六十九条职业中介机构违反本条例第三十七条第一至四项的，依照《中华人民共和国就业促进法》予以处罚；违反本条例第三十七条第六项的，依照《禁止使用童工规定》予以处罚；违反本条例第三十七条其他各项的，由人力资源社会保障部门责令限期改正，没有违法所得的，可以处一万元以下的罚款，有违法所得的，可以处不超过违法所得三倍的罚款，但是，最高不得超过三万元，情节严重的，提请工商行政管理部门依法吊销营业执照。
　　第七十条违反本条例规定，侵害劳动者合法权益，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第九章附则
　　第七十一条本条例自2010年1月1日起施行。


【摘要】当前群体性冲突事件暴露了转型时期的中国经济、社会发展进程中所隐藏的一些深层次危机。群体性冲突事件发生的直接原因在于秩序控制模式下，基层官民博弈力量的严重失衡，深层次原因在于政府偏离市场经济条件下政府的科学定位，导致政府的权威和公信力严重受损。走出当前群体性冲突事件困境的最终途径在于厉行法治。
【关键词】群体性冲突事件；法社会学；危机；法治

　　近期以来，媒体公开报道了国内发生的一系列群体性冲突事件，例如贵州翁安事件、云南孟连事件、江西铜鼓事件、安徽砀山事件等等。从表面上看，这些群体性冲突事件的发生是孤立的、偶然的，但仔细审视会发现它们具有一些共性：即事件发生的原因多数基于基层官民的对立与冲突，且事件的处理过程一般都具有程式化的特点。笔者认为，如何处理这类群体性冲突事件，是新时期对党和政府的执政能力和执政道德的一个严峻考验。由于此类群体性冲突事件的发生、应对与法、法律实施、法的实效等有关，因此，从法理角度对其进行剖析，找出根源并寻求解决的途径，以期为当前社会主义和谐社会建设提供有益的参考是十分必要的。

　　一、群体性冲突事件暴露了转型时期的中国经济、社会发展进程中所隐藏的一些深层次危机

　　（一）群体性冲突事件折射出政府危机

　　1、基层地方政府权力运行脱法失控的危机。群体性冲突事件之所以发生，多数涉及到地方政府的公务人员在经济利益趋使下，官商勾结，在征地、拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等事务中突破法律规定，滥用公权力，出于权力的自负，不断挑衅民间，甚至突破当地民众容忍的底线。由于群众受侵犯的权利在体制内难以得到有效的救济，受伤害的感情不断积累，遇到偶发事件作为群众长期被压抑的情绪的渲泻口，遂导致群体性冲突事件发生。例如，贵州省委书记石宗源在总结翁安事件教训时指出，翁安事件“直接的导火索是李树芬的死因。但背后深层次原因是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。他们工作不作为、不到位，一出事，就把公安机关推上第一线，群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张”，“这起事件看似偶然，实属必然，是迟早都会发生的。” [1]

　　2、解决冲突的路径依赖危机。群体性冲突事件发生之初，当地政府通常都会发布通告，将事件定性为少数黑恶势力、不法分子教唆、煽动、操纵不明真相的群众起哄闹事，要求严厉打击不法分子，全力做好稳控工作云云（将事件定性为是对政权的威胁，可以合法采取暴力手段），行文间充满了主客体际思维支配下的训诫语气，而不是通过主体际间平等的沟通、对话来解决冲突。这种把群体性事件简单、模糊定性的思维，反映了在基层官员的思维里传统专政思维的惯性仍然十分强大。后由于事态的严重以及中央政府的介入，一批对事件的发生负有责任的官员被撤职，对事件的总结一般都定性为有关责任官员党性不强、服务群众的意识淡薄，然后开展官德教育活动。事实上，这种程式化的冲突解决模式并未走出传统压制型治理模式下泛道德化、泛意识形态化以及传统中国“对行政权力恣意行使的遏制不是由于公民能够对违法过程提出效力瑕疵的异议，而是借助于高一级行政权力对下级僚属的惩戒予以保障” [2]的路径依赖。

　　3、政府的诚信危机。事件发生后，在中央政府和中央媒体介入之前，当地媒体经常处于失声或与当地政府一个声调的状态。但与之形成鲜明对照的是，网络上往往却是民意汹汹，民众对官方单方面发布的信息持普遍的质疑和不信任的态度。事实上，民众之所以如此，往往基于自身的经验。由于我国没有西方国家发达的民间协会和私人传媒，民众的信息主要来源于政府，因此，政府公布的信息如果不实，将会对公众的信心构成致命的打击，而这在近年的实践中却是不乏其例的。例如，非典初期，有官员声明“北京没有‘非典’”；股市印花税上调前，有财政部官员还在公开声称“不会上调股市印花税”；山西尾矿溃坝事件，当地政府瞒报伤亡人数，不顾当地根本没有降雨的事实，竟然公然撒下弥天大谎声称事故原因在于洪水；三鹿毒奶粉事件中，故意犯罪的企业居然持有“国家免检产品”证书，这不仅是商业信用的破产，更严重的动摇了民众对政府的信任，使政府面临着前所未有的信用危机。

　　（二）群体性冲突事件的本质是一场社会的法治危机

　　1、权力者违法导致法律空转。近年来我国立法一直处在快车道上，当前我国社会主义法制体系已初步建成，改革开放之初的无法可依的局面已成为历史。但是，现在所面临的关键问题是有法不依的现象大量存在。特别是由于公权力缺乏有效的约束，在逐利目标的支配下，一些地方政府充当企业的保护伞，在企业破坏当地生态资源、污染当地环境、严重侵犯当地群众生命健康权的情况下，不但不予以制止，反而动用公权力对群众合理、合法的诉求予以压制。特别是近年来在征地、拆迁等事件中，一些地方政府与房产商、企业结成利益同盟，动则动用公权力，突破法律规定，侵犯公民权利。这正应验了学者所言，“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则，在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动、高涨的能量而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。” [3]

　　2、事件处理过程中程序正义的缺失。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。” [4] “合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭”， [5]威廉姆•道格拉斯更是一针见血地断言，“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别” [6]程序正义要求“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官”、“必须听取另一方的陈述”。 [7]但是，在很多群体性冲突事件中，结论无一不是由官方发布，甚至媒体往往采用的是全国统一的通稿，很难听到参与群体性事件的民众的声音。因此，事件的处理往往会遭到公众普遍的质疑，人们之所以怀疑“真相”，主要原因在于事件处理的程序违背了程序正义的原则。

　　3、司法的苍白与无能。众所周知，在法治社会中司法是维护社会正义的最后堡垒，司法独立是出自司法权属性的本质要求，只有独立的司法才能保证判决的公正，换言之，司法独立是判决公正的必要条件，虽然独立的司法不能保证所有案件的判决都必然公正，但不独立的司法产生公正则纯属偶然。虽然司法必须独立在法治国家里是一个妇孺皆知的真理，但在我国由于司法改革的滞后，迄今为止法院的人、财、物都还事实上受制于地方党委和政府，在这种情况下，法院往往被定位为“为地方经济保驾护航”的角色实为必然。因此，大量与地方政府有关的征地、拆迁等类型的案件在当地法院诉讼往往难以得到公正的救济，由于我国司法审判实行的是两审终审制，终使得这些案件的审判难以跳出当地政府所能影响的范围。由于通过诉讼难以获得公正的救济，权利被侵犯的群众只能被迫转入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的“上访”。亦即，由于司法在解决社会冲突方面的缺位或无能，而使中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里，中央政府本可以无须承担的政治压力，甚至会产生使执政合法性资源一点一点流失的严重后果。

　　二、群体性冲突事件发生的直接原因在于基层官民博弈力量的严重失衡

　　（一）官员权力缺乏有效的约束

　　1、体制的不完善，党的领导在实践中往往演变成为各个地方党委书记的个人领导。由于地方的党政官员事实上由上级任命，长久以来，官员们养成了对上而不对下负责的习惯。特别是基层的县委书记，拥有人权、财权和事权，三权独掌，而且一般兼任人大主任，可以动用公安、城管甚至武警等暴力或准暴力力量，事实上其权力处于无有效约束的状态，在所辖区域内处于权力的峰顶，其权力缺乏有效的约束。绝对权力容易导致绝对腐败，因此，近些年来，县委书记一职往往成为腐败的重灾区。甚至有个别县委书记一手遮天，为追求任期内“政绩”最大化，把任职地方弄得环境恶化、民生凋敝甚至民怨沸腾。至于不受约束权力的蛮横，则可以从近期的“彭水诗案”、陕北志丹县“短信诽谤案” 、辽宁西丰“抓记者案” 、山东高唐“网络诽谤案”等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中可以窥见一斑。 [8]

　　2、权力监督机制失灵。在我国，权力监督机构之多，实为当代世界各国所罕见，这在某种程度上也反映出民众对腐败的痛恨以及党和政府惩治腐败的决心。例如，体制内正式的机构即包括：党的系统有纪委；立法系统有人大及人大常委会；行政系统有监察局、公安、信访等机构；司法系统包括检察院反贪污局、法院；综合的有预防腐败局等。但是，正式的体制内监督模式存在以下缺陷：（1）同级监督模式独立性差，难以奏效。在我国，由于监督部门事实上听命于地方党委和政府，故不可能充分地发挥对后者的监督职责。而上级监督部门又由于距离远，难以了解下级地方的实际情况，故事实上也难以对下级地方进行有效的监督；（2）在运作方式上，采用的是自上而下的权力主导模式。例如，对于党员干部违法犯罪的查处，往往是在纪委“双规”之后才进入司法程序，这使得司法的威信大打折扣，不利于树立法律的权威。

　　除了体制内正式的监督机制外，还有新闻媒体的监督、人民群众的监督等等。但是，由于新闻媒体的体制化与地方化，以及人民群众监督无严格的程序性保障，法律化程度低等原因，都难以有效地负担起监督的职责。对于这种缺陷，学者指出：我国的监督是以非诉讼的信访、视察、批评、建议等手段为主的，“这种监督手段生效是以监督对象的自律为前提的，一旦监督对象缺乏自律，法律监督就难以生效。事实恰恰是违法主体大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律监督。”因此，“这种以非讼形式为主要手段的法律监督其实是建立在自相矛盾的理论之上的：它的成功依赖监督对象的自律，同时监督又以对象的不自律为前提。” [9]

　　（二）秩序控制模式下社会理性交往渠道的缺失或被阻隔

　　1、权力－公民场域中理性交往渠道被阻隔。这主要表现在政府与民众的对话机制被阻隔，“民声”得不到应有的发挥渠道。原因在于：首先，一刀切的官员问责制，事实上起到了鼓励官员压制舆论的作用，官员们出于自保的侥幸心理，出事即本能地拼命捂住；其次，新闻媒体的体制化和地方化，便于地方官员控制当地的信息；第三，法律规定了公民信访的权利，但实践中信访数量却同官员的政绩直接联系，如此非理性的、自相矛盾的规定，催生出的一个奇怪的现象是：许多地方政府运用公权力在北京、在省会城市设办事处，派员进驻，专事对本地上访群众进行拦访、截访。另外，《信访条例》规定的信访“属地管辖”原则，实践中直接导致推诿。事实上，正是由于涉及当地官员的利益而无法在当地得到公正处理，群众才会“越级上访”，但“属地管辖”却将上访材料“批转”回地方，正是在不断的来回之间，上访群众的忍耐力到了极限，极易导致暴力性冲突；第四，公民基本权利受到过多的限制。例如，我国宪法确立了公民集会、结社、游行、示威等自由，但事实上工会、妇联、甚至连律师协会、消费者协会、作家协会、各种学术团体等都被纳入了体制内管理，《社会团体登记管理条例》、《集会、游行、示威法》对公民行使以上宪法自由权利予以了过多限制，实践中难以操作。

　　2、资本－劳动场域中理性交往渠道的缺失。我国宪法中迄今尚未确立罢工自由，在市场经济条件下私营经济已占国民经济总量过半的今天其缺陷是非常明显的：当前国内劳资纠纷主要围绕工人要求增加工资、改善劳动条件而展开，并不带有政治色彩，事实上这种诉求往往合理、合法，在市场经济国家纯属常见，通过法制化的劳资博弈完全可以正常应对，政府实无必要对之予以包办或干涉。但在秩序控制模式下，工人自愿的结社被禁止，一方面导致资方可以任意践踏劳方的权益，劳资矛盾日积月累；另一方面，由于正常的劳动者团体交涉程序的缺失，劳方只能采用中国式的无序罢工来回答。

　　3、社会矛盾解决机制失灵。首先，司法不独立，法院事实上的地方化，在涉及一些征地、拆迁等地方政府所认为的“敏感”案件时，往往不予立案，即使予以立案，这类案件也难以得到公正的判决。由于司法判决不公现象严重，人民群众对司法的认同度较低；其次，社会弱势群体在体制内获得救济的成本太高。例如，《中国农民工维权成本调查报告》显示，为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费；花费时间至少11-21天，折合误工损失550-1050元，至于整个社会的成本则至上在三倍以上。 [10]由于社会矛盾解决机制的失灵，受伤害的群众容易在趋于暴戾化的社会群体心理影响下走极端。

　　总之，在稳定压倒一切的秩序控制模式下，我国市民社会缺乏必要的成长空间，官与民之间处于直接接触的状态，社会缺乏中间缓冲地带，一出事就把政府推到最前面，事件的处理过程及结果将直接考验政府的政治合法性。而当前的现实情况是，由于传统思维及处理方式惯性的存在，在官民博弈中，官处于绝对的优势地位，民众的自由空间受到挤压。透过众多的群体性冲突事件，可以发现社会群体心理有趋于暴戾化的趋向，这是一个社会断裂的危险信号，必须对之予以深刻的反思。

　　三、群体性冲突事件发生的深层次原因在于政府偏离市场经济条件下政府的科学定位，导致权威和公信力严重受损

　　市场经济的基础在于法治，市场经济社会和法治社会好比一枚硬币的两面，两者相辅相成，缺一不可。在市场经济社会里，公民在政治上、法律上享有广泛的权利和自由，公民权利一律平等，政府负有保障公民权利和自由的法定义务。社会经济上的事务主要由市场自由竞争来解决，政府原则上不予过多参与。在市场经济条件下，政府由纳税人通过法定的由公民按照各自纳税能力所承担的税收所供养，政府的科学定位应当为市场交易规则的供应者和市场秩序的维护者，以及通过税收来调节市场自由竞争所带来的贫富差距，负担起为社会弱势群体提供“生存照顾”的义务，在市场经济中政府应当严守中立，不应有任何自身的经济利益。但是，由于我国市场经济体制的不完善，特别是政治体制改革的缺位、法治的不完善，遂导致政府在履行职能方面经常处于缺位和越位的状态。

　　1、政府的越位主要表现为：（1）在计划经济时代的“先生产、后生活”的传统观念的主导下，不顾一切保增长，集中一切资源用于拉动增长，成为政府的主导思维。“这种思维本质上是一种战争思维，它把发展经济当作一场在总量上赶超竞争对手的经济战争”。 [11]在这种政府主导经济发展的思维支配下，以及在片面的经济发展政策导向下，各地政府纷纷热衷于“招商引资”，甚至充当企业的看家护院角色，不惜以牺牲当地环境、破坏生态资源为代价去追求GDP的增长；（2）由于我国分税制度存在的缺陷，中央政府对地方政府剥夺过多，地方财政上难以为继， [12]一些地方政府转而依靠“卖地财政”来维系运作，长久以往遂形成与房产商、企业的利益共进退的关系，由于公权力约束的不到位，在利益催使下容易产生官商勾结。特别是，国务院颁布的《拆迁条例》不分“公共利益性拆迁”和“商业性拆迁”，一概由政府负责拆迁，使得地方政府为企业、房地产开发商“保驾护航”变得“有法可依”，在公开报道的众多暴力性征地、拆迁事件中大都可以看到一些地方政府的影子；（3）违反行政伦理，利用公权力直接谋利。长期以来，在中国“吃饭财政”现象严重。由于冗员过多，许多政府职能部门设机构，但是财政却不全额拨款，甚至全部由收费、罚款来解决，称“设机构，给政策”。在具体渠道上，或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成。在这种情况下，一方面导致相关职能部门产生并维护自身的部门利益，同时利用我国“部门立法”模式的弊端，使得“部门利益化，利益法制化”，立法在一定程度上丧失公平正义的品质，沦为维护部门利益的手段，同时也使得部门利益因此而尾大不掉甚至形成阻碍改革的利益集团；另一方面，众多部门竟然堂而皇之地存在“收费指标”、“罚款指标”，执法活动在相当程度上被商业化，由此而导致乱象环生的景象则不难想像。试举公路交通为例：有学者指出，由于权力的垄断，在国内的一些大城市里，出租车行业已演变为一种畸形市场化的特殊行业，只有官方特许的公司才可以经营。出租车公司把车租给司机，收取高额的一次性押金，然后每月收取租金，出租车公司对司机的剥削，一般都达到了80％，甚至更多，实际上，只要获准开办出租车公司，就可以凭空每月收取大笔的租金，基本上什么都不用做。出租车公司像吸血鬼一样的盘剥才是当前许多城市出租车司机“罢工”群体性事件频发的真正原因所在。 [13]另外，从公开报道的情况看，选择性执法、诱使他人违法而进行罚款的“钓鱼执法”大量存在。 [14]各地公路收费站林立，运输成本高昂，公路运输超载罚款，不超载亏本，但由于超载被罚具有或然性，其发生有一定的概率，因此，许多运输者不得不被逼超载。法之违反，其根源竟然在于政府的竭泽而渔，不得不发人深思并引起执政者警惕！ [15]

　　2、政府的缺位表现在：片面追求效率，忽略了公平，部分出台的社会政策过度不公，整体上忽视了对社会弱势群体的生存照顾义务，财政支出直接投放到教育、医疗等方面比例过低，社会保障与社会福利供应严重不足，导致社会贫富悬殊、两极分化现象严重，基尼系数在2007年已经达到0.48，已经远远超过了主要的资本主义过家，甚至超过了一向被认为“贫富差距很大” 的基尼系数基本维持在0.41左右的美国。住房难、看病难、上学难成为人民群众的“新三座大山”， 社会大众未能充分地从经济发展、GDP高速增长中享受到应当享受的利益。