我国单一来源采购监督机制存在三大缺陷
作者：谷辽海
来源：中国经济时报
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发表时间：2005年10月25日 09:17

　　单一来源采购?Ｓｉｎｇｌｅ－ｓｏｕｒｃｅＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ?，是指采购人需要的货物、工程和服务，在符合法律所限定的条件下，经过国家指定的审批机关批准后，依照一定的程序可以直接向特定的供应商采购。联合国国际贸易法委员会《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）第22条、第51条分别规定了这一采购方法。从我国《政府采购法》第31条、第39条所规定的内容来看，基本上也是移植了《示范法》所规定的单一来源采购方法，但只规范货物和服务方面的采购。

　　根据财政部的统计，2004年采用单一来源采购方式的采购规模为122．8亿元，占采购总规模的5．7％。

　　由于单一来源采购方式没有任何竞争，只能同惟一的供应商签订政府采购合同，采购人与供应商的采购活动处于一对一的状态。因此，在这种采购方式的交易过程中，极易滋生“权力寻租”现象。所以，国际上凡是通过这种采购方式进行采购的国家和地区，在法律中都规定非常严格的前提条件。

　　我国的《政府采购法》也不例外，其前提条件是：货物或服务只能从惟一供应商处采购的；或者是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；或者是必须保证原有采购项目一致性或者是出于服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。虽然法律对于单一来源采购的适用情形有明确的规定，但我国的单一来源采购仍然存在着监督机制不完善的问题。我们从北京市政府采购微软产品案件的分析，可以发现实施单一来源采购方式主要还存在三个方面的缺位。

　　采购的公示信息缺乏透明度。根据《示范法》规定，选择单一来源采购方式的，必须经国家指定的一个审批机关批准后，并在指定的官方媒体上公布周知和提供充分评议机会之后，方能进行。实践中，我国通过单一来源采购的信息很少披露或者仅仅披露一小部分内容，而相关的主管机关也很少实施有效监督。例如，2004年11月17日，北京市政府采购办公室的网站发布公告：微软产品代理商北京晨拓联达科贸有限责任公司以场地成交价2925万元独揽“计算机操作系统及办公套件正版软件”?ＢＫＨＴ2004160?分包项目，取得了授权北京市政府未来三年内免费使用其所有软件产品的协议。从11月17日的公告内容来看，没有非常具体的产品价格信息、也没有提到采购微软产品的数量等必备的公示内容。“微软产品”在北京市政府采购中的“意外”胜出，在业内引起轩然大波。我们避开这一案件的“国货”争论，仅仅从信息披露范围和渠道来看，都有悖于我国《政府采购法》和财政部的行政规章。

　　前述案件在众多的谴责声中，2004年11月27日，北京市政府采购办公室的网站发布更正公告，其内容为：北京科技园拍卖招标有限公司代理的采购项目计算机操作系统、办公套件、信息安全等正版软件供应商（ＢＫＨＴ2004160），首次公告日期为2004年11月17日，更正日期为2004年11月27日，更正理由是应采购人要求，取消“计算机操作系统及办公套件正版软件供应商”的分包项目。这意味着微软正式出局北京市政府采购项目。尽管如此，同样存在着一个信息披露缺乏透明度的问题，即采购人为什么更正和取消？没有阐述详细的合法理由。

　　行政审批程序缺乏监督。根据我国《政府采购法》第26条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。如果因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式，例如采取单一来源采购、邀请招标等其他采购方式进行政府采购的，应当在采购活动开始之前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。我们从北京市政府采购办公室对社会公众的公开声明中可知，本案采取单一来源采购方式是获得合法批准的。那么，这种行政许可是否符合法律规定呢？答案自然是否定的。从国内各大软件供应商、各著名的技术专家、以及科技部官员所提供的数据来看，“微软产品”不是本次采购项目惟一的制造商和产品提供者，不符合单一来源采购方法的任何一种法定情形。在不存在法定适用条件的情况下，采购人所选择的采购方式更不应该获得政府采购主管机关的行政许可。笔者认为，财政部门对于采购方式的审批权应该受到相应的限制，违法行使应该受到相应的惩处，但遗憾的是，我国《政府采购法》没有相应的监督程序。

　　缺乏法律责任的规定。根据我国《政府采购法》第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。由于采购公示信息中没有具体的价格，根据专家们分析，依照北京市2001年政府采购的数量估算，微软此次的场地协议价格相当于每套办公软件在2300元左右，操作系统每套的价格应该在700元左右。而共创开源办公软件Ｖ1．0价格是每套228元，金山软件的ＷＰＳＯｆｆｉｃｅ2005是每套150元，红旗中文两仟的办公平台ＲｅｄＯｆｆｉｃｅ办公软件Ｖ2．0标准版是每套338元，均远远低于微软办公套件的价格。由此看来，采购人与供应商没有遵循政府采购法的行为规范，没有在合理价格的基础上进行采购，显然构成了违法。对于采购人违法商定价格的行为应该承担什么样的法律后果呢？我们查遍《政府采购法》第八章法律责任这一节的所有条款，均寻找不到任何相对应的法律后果条款。同样的道理，由于采购主体所采取的单一来源采购方式不符合我国《政府采购法》所规定的任何一种法定情形，在没有授权性法律规范的情形下，采购主体违反义务性行为规范应该承担相应的法律后果。可同样在我国的《政府采购法》中寻找不到任何相对应的法律责任条款。也就是说，尽管法律规定选择单一来源采购方式必须符合法定情形之一，但如果没有考虑法定情形而任意进行确定采购方式，也无须承担相应的法律后果。

　　综上所述，我国政府采购单一来源采购的信息不透明是普遍现象，采购信息公示存在着监督机制的严重缺位，采购人或采购代理机构所选择的采购方式只要经过财政机关的行政许可，而不管行政主体所实施的审批程序是合法的还是违法的，不论是采购主体还是主管的财政机关，都不需要承担相应的法律责任。我国《政府采购法》亟须在法律责任的章节里明确上述违法行为的法律后果，从而才能使政府采购的市场秩序得到大家的自觉遵守。（23）
(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任\高级律师)

市民社会与民法关系论

蔡文瑞


　　摘　要： 民法是调整平等主体的公民之间、法人之间、以及公民和法人之间的人身关系和财产关系的法律规范的总和。市民社会的本质在于拥有个人自由，不论是事实上的自由还是文化上的自由；不仅包括财产自由，还包括活动自由，思想自由。关于民法与市民社会之间的关系有着重要的意义，重要的本文拟就此进行浅显的探讨。

　　关键词： 民法； 市民社会； 自由

　　一、对“民法”概念的思考。

　　民法是调整平等主体的公民之间、法人之间、以及公民和法人之间的人身关系和财产关系的法律规范的总和。这是《民法通则》中对“民法”所下的定义，从开始学习法律，我们便接受这个概念。但是随着学习的逐渐深入，这个“民法”概念也日益引起笔者的思考。“公民”是一个极具公法色彩的概念，公民是宪法学的一个基本范畴，是指具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律享有权利、承担义务的自然人。公民作为一个法律概念是和民主政治紧密相连的。从其性质上看，公民具有自然属性和法律属性，公民的自然属性指公民首先是基于自然生理规律出生和存在的生命体。其法律属性是指公民作为一个法律概念，以一个国家成员的身份参与社会活动享受权利承担义务。可见，民事法律关系的主体不仅仅限定于本国的公民，外国人和无国籍人也有可能受民法的调整，而且自然人的范畴也远远大于公民。因此，在民法概念中使用具有公法色彩的“公民”这一概念略有不妥。民法是典型的私法，在其概念中借用公法中的词语也是不恰当的。

　　“民法”一词，源于罗马法中的市民法。有学者将“民法”定义为：是以规范自由人之间人身与财产关系而成为使命的法律规范的总和。在这里，我们对自由人的理解不能单单局限在“人”，这里的自由人有可能是自然人，也有可能是法人，还有可能是其他组织甚至是国家。自由人的重点在于自由，是指具有自由身份之“人”，是着重强调人所具有的自由之身份。在古罗马，能够享有在法定限度内按照意愿处置自己的人身和行动的自由权并不属于所有“人”；拥有这种自由权的人叫做“自由人”，完全丧失者是“奴隶”。在自由人中又包括市民，外国人等。市民是拥有自由身份的罗马人。罗马法中对于市民之定义首先要求拥有自由之身份。

　　自由人得名于自由一词。自由是每个人，除了受物质力量或法律阻却外，可以任意作为的自然能力。这是指法律意义上的自由也是指私法意义上的自由，因而那些受到强力阻碍而无法支配自己的人身和行为的人同样被正确的视为自由人。

　　二、关于市民社会。

　　市民社会的英文是civil society,其产生是欧洲中世纪地中海沿岸的一些商业城市的兴起和发展。随着生产的发展，农产品的剩余，人们相互之间交换，商业逐渐发展，出现了商人。商人在市民社会形成中发挥了重要的历史作用，商人之间进行商业活动要求一定程度的自由，能够按照自己的意愿行事。中世纪末期，出现了从事商品经济的市民阶层，随之渐渐出现了市民社会。从词源上其最早可上溯至古希腊先哲亚里士多德，西塞罗于公元1世纪将其转译成拉丁文societies civilis,不仅意指国家，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况。早期自由主义思想家所使用的“市民社会” ,其意指与自然状态相对的文明社会或政治社会，而不是指与国家相对的实体社会。只是在后来的发展中，市民社会与国家才逐渐分离。

　　在法律上，由事实上拥有个人自由，文化上同样个人自由保障的人基于社会生活的需要而所形成的人的群体称之为市民社会。组成市民社会这一群体的人首先必须拥有事实上的个人自由，即“在法定限度内按照意愿处置自己的人身和行动的自由权的人。”如果一个社会中的成员连按照自己的意愿来行为的权利都丧失了的话，该社会就不能称之为是市民社会。文化上同样拥有个人自由保障的人，该人其思想上是自由的，并且可以将自己的思想自由的表达于外部而不用顾及他人及社会之威胁。[论文网 LunWenNet.Com]

　　市民社会的本质在于拥有个人自由，不论是事实上的自由还是文化上的自由；不仅包括财产自由，还包括活动自由，思想自由。

　　民法是市民法，是权利法，是私法。罗马法中“每一民族专为自身治理制定的法律，是这个国家所特有的，叫做市民法”，即调整罗马市民之间的法律，作为罗马市民也必须要求能够按照自己意愿处置自己的人身和行动的自由，所以市民法更是调整拥有自由之人格的罗马人的法律。民法是权利法，体现了其权利本位的思想。民法中有大量关于当事人权利的规定。而整个市民社会的运行，都围绕着如何保护市民的权利和利益展开的。

　　三、民法与市民社会的关系。

　　通过罗马法的学习，了解到“民法”一词源于罗马法的市民法，单从这里就可以看出民法与市民社会有着密切的联系。民法的主体要求是自由人，作为市民社会的市民必须是事实上拥有个人自由文化上同样拥有个人自由保障的人。民法的核心原则是意思自治，要求当事人双方在自愿协商的基础签定合同，强调作为民事主体的人对其自我意思的自治和行为支配的自由。民事主体所作的意思表示和行为活动不受非法干涉，不受其他人的支配，同时对自己的意思表示和行为活动承担相应的责任。

　　民法中的各种规范也是为了维护主体自由人在民事制度中的中心地位。

　　作为市民社会的成员的个人对其自己的生活和关系处理施行的是一种自治和自律，做出自己的意思表示和行为活动并排除政治国家的干预。就此一点来看，“自由”将民法于市民社会紧密的联系在了一起。在民法中，人享有法律上的行为自由，其核心是合同自由，包括任意取得和出让经济财产的自由；而且，人就其合法取得的权利相对于其他人受到民法的保护。这都体现了自由深入到民法之中。同时，民法是法律，法律属于上层建筑的一部分，而市民社会无疑又是处于基础地位。因此，民法是建立在市民社会的基础之上的，以市民社会为依托。

　　但是我们应该注意到自由不是没有界限的。在市民社会中，一个人的自由受到所有其他人的自由的限制。即依个人意志自由形式权利以不妨害他人为限。完全的自由就是完全的没自由。国家对民事社会关系调整过程，为了维护国家利益、社会公共利益和整体的民事社会秩序对当事人的意思自由是有所限制的。

　　四、小结

　　从民法的概念及原则中看到，自由深深的贯穿于民法产生与发展的始终，是民法的核心之所在。市民社会之本质也在于个人自由。市民社会与民法是源与流的关系，民法根源于市民社会，建立在市民社会的基础之上。市民社会为民法提供了坚实的经济基础。