广东省人民政府


广东省发展个体私营经济的决定
广东省人民政府


广东省人民政府第九届31次常务会议通过


为深入贯彻党的十五大和省第八次党代会精神，促进我省个体私营经济的发展，充分发挥其在国民经济和社会发展中的积极作用，特作如下决定：
第一条 解决思想，提高认识，明确思想
1、坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。个体私营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，鼓励、引导个体私营经济健康发展，是建立社会主义市场经济体制，推动我省现代化建设的一项重要任务。全省要以邓小平同志
“三个有利于”为标准，解放思想，转变观念，放宽政策，为个体私营经济创造平等竞争、共同发展的良好社会经济环境。同时，要加强对个体私营经济的监督管理，促使个体私营经济健康发展。
2、发展个体私营经济的基本思路是：围绕实施省第八次党代会提出的全面推进我省现代化建设的战略任务，促进个体私营经济加快发展速度，依靠技术进步，合理调整结构，强化内部管理，注重经济效益，提高个体私营经济在全省国民经济总量的比重，使其在现代化建设中作出更大
的贡献。
按照全省调整优化经济结构要求，引导发展个体私营经济，并按不同地区实施分类指导。当前应引导个体私营企业积极参与（或从事）农产品的生产、加工、流通，推进农业产业化经营；引导有一定规模和实力的个体私营经济重视新技术、新产品的开发、应用和创新，发展高新技术产
业；逐步开放行业领域，引导个体私营经济向社会服务业的深度、广度开拓。
个体私营经济发展比较快、占经济比重较大的地区，在继续加快发展的同时，应注重质的提高；发展相对较慢、占经济比重较小的地区，要采取得力措施，争取个体私营经济有新的更快的发展。
第二条 放宽经营范围和经营条件
3、各级政府要将个体私营经济纳入地方经济发展规划，为个体私营投资者创造良好的环境。加强对个体私营投资的政策引导，拓宽个体私营投资的范围。在一些基础设施领域，如农业、能源、水利、交通、信息网络等，可采取多种形式，按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引个体私
营投资；鼓励个体私营企业积极参与科研院所、高等学校科研成果转化为商品的投资与经营；鼓励个体私营企业投资农田水利、农村电网、生态环境、农村道路和小城镇建设。经政府有关部门批准，个体私营企业可参与建筑施工、装饰、房地产开发、生猪定点屠宰等投资经营活动；符合条
件的，可兴办学校、幼儿园及其他教育事业；可参与旅游资源的开发和经营，所办的酒店等旅游设施可参加酒店评级，或被指定为旅游接待基地。
4、鼓励具备条件的私营生产性企业从事外经贸业务。支持私营企业与外商举办中外合资、合作企业，从事“三来一补”业务；鼓励私营企业到境外办企业，开展国际科技经贸活动，推动国内有比较优势、国外有市场的机电、轻纺、服装等私营企业到境外投资办厂和开展境外加工贸易
；私营生产性企业只要达到国家规定条件，外经贸部门应给予申报自营进出口权和对外承包工程、劳务合作的经营权。
5、鼓励个体工商户、私营企业参与公有制企业改革。个体工商户、私营企业可向竞争性行为的国有、集体企业参股，组建混合所有制企业，对一般性行为可以拥有控股权。支持个体工商户、私营企业承包、租赁、兼并、收购国有、集体中小企业。私营企业兼并国有企业并妥善安置原
企业员工的，可以享受国家有关政策的优惠，具体按粤发[1998]11号、粤府[1997]104号文件的有关精神执行。
6、鼓励老、少、边、穷地区发展个体工商户、私营企业。凡申请开办生产型、科技型和为农业生产服务经济实体的，其注册资金可以逐步到位，首期达到国家规定标准的60％的应准予登记，并可享受国家对在贫困地区兴办经济实体的优惠政策。
第三条 鼓励各类人员从事个体、私营经济活动
7、国有、城镇集体企业下岗职工凡申办个体工商户或私营企业的，凭劳动部门核发的下岗证明优先领取营业执照。开业一年内，免收地方规定的所有行政性收费；国有企业下岗职工从事社区居民服务业的，按国家规定，3年内免征营业税、个人所得税和省规定的行政性收费。
8、机关、事业单位、国有和城镇集体企业的现职人员向个体工商户、私营企业分流的，其人事、劳动关系按管理权限，分别由当地县以上人事部门的人才交流中心和劳动部门的职业介绍机构负责代理，可享受国家相关政策优惠。居住原单位住房的，允许继续缴交住房公积金，并享受
原单位在职人员同等购房优惠政策。
9、鼓励大中专以上毕业生（含师范生）、技校毕业生、军队转业干部和城镇复员退伍军人到个体工商户、私营企业就业。属国家承认学历的大中专毕业生、技校毕业生和属本省接纳计划并符合安置条件的军队转业干部，愿意到个体工商户或私营企业就业的，由县以上人事部门人才交
流中心和劳动部门就业服务机构，按职能分工，代为办理档案挂靠，管理转正定级、档案工资、职称评聘、技师（高级技师）评定等相关业务。城镇复员退伍军人愿意到个体工商户或私营企业就业的，其人事关系由负责安置的当地政府有关部门暂为代管，不愿继续从业的，由当地政府有关
部门协助推荐就业。符合国家就业政策的大中专以上毕业生到个体工商户、私营企业就业，免收教育补偿费，可给予一定的城镇入户指标，城市增容费与到国有单位的毕业生同等对待。
10、对安置下岗职工、失业职工和残疾人员的个体工商户、私营企业给予政策扶持。个体工商户、私营企业聘用本地国有企业下岗职工的，人事、劳动部门所属的人才交流、职业介绍服务机构应给予办理有关手续，涉及提供职业介绍服务的，免收人才流动服务费、登记费和职业介绍
服务费，劳动部门免收劳动合同鉴证费、再就业培训费。对当年吸纳国有企业下岗职工超过本企业从业人员总数60％以上的私营企业，各地区和有关部门可参照中发[1998]10号文和粤发[1998]11号文、粤府[1997]104号文的有关规定，给予税收等方面的优惠。
从事服务业（广告业除外）的私营企业，凡安置“四残”（盲、聋哑及肢体残疾）人员占该企业生产人员总数35％以上（含35％）的，经向民政部门申请领取《民政福利企业证书》后，可享受民政福利企业的税收优惠。残疾人员从事个体工商户经营的，工商管理费减半收取；残疾人员
提供加工和从事修理修配业的，按国家规定免征增值税。
第四条 为个体私营经济发展创造平等竞争的环境
11、金融部门要加大对个体工商户、私营企业的信贷投入，按其信用等级确定担保或信用贷款，并提供各种金融服务。城市商业银行、城乡信用合作社要把个体私营经济作为贷款支持的重要对象。各级金融部门要帮助解决个体私营经济贷款担保难的问题，会同有关部门促进成立中小
企业担保机构，个体工商户、私营企业之间可以依法互相担保或联合担保；有条件的可依法建立信贷担保互助风险金，也可以采取私营企业自愿参加的方式建立私营企业项目贷款担保资金。
12、拓宽个体工商户、私营企业直接融资渠道。允许以资金、技术、设备、土地使用权等形式投资入股；允许采取资产转让、出租等方式取得生产发展资金；支持具备条件的私营企业通过股票上市筹集发展资金。有发展前途的私营企业还可以申请使用省的科技投资风险资金和技改资
金。
13、合理规定私营企业的财务成本范围。私营企业的固定资产折旧、技术开发资金、支付技术转让费等财务列支项目，以及用于扶贫、救灾、希望工程等社会公益事业捐款，可参照国有企业的有关规定在税前列支。
个体、私营企业可依法享有定价权。除法律、法规规定和列入政府定价目录的极少数重要商品和服务外，个体工商户、私营企业生产经营商品或提供服务，可自主制定价格，获取合法利润。属政府指导价的，可在规定幅度内制定价格（收费）。
14、个体工商户、私营企业可依法取得国有土地使用权。个体工商户、私营企业申请使用国有土地，与国有企业同等对待。以出让方式取得的土地使用权和合法的土地上建筑物、构筑物，在出让合同规定的土地使用期内，可以依法转让、入股、出租和作信贷抵押。其生产经营场地在
土地有偿使用合同期内，任何部门和单位不得随意收回、拆除或侵占；因国家建设需要拆迁的，负责拆迁的部门应依法给予补偿或妥善安置。个体工商户、私营企业依法合理利用国有荒山、荒地和滩涂从事种植、养殖业的，5年内给予减免土地有偿使用费、海域有偿使用费。依法取得自营? 隹谌ā⒍酝獬邪こ毯屠臀窈献骶ǖ乃接笠担碛泄型饷称笠导捌渌笠低却觯⒖刹渭咏隹谏袒峄蚨酝獬邪こ躺袒幔碛泄夜娑ǖ挠泄卣叽觥? 第五条 为个体私营经济提供良好的服务
15、认真执行省有关社会劳动保障的法规、规章。将个体工商户、私营企业职工的养老、工伤、失业、医疗、女工生育等社会保障业务纳入到全省社会保障体系。个体工商户、私营企业必须按省的法规、规章，缴纳职工社会保障费用。原机关事业单位、国有、城镇集体企业人员已转
向从事个体工商户或私营企业经营的，原社会保险投保继续有效，并鼓励本人继续缴费投保，投保年限可连续计算，退休时按缴费年限享受相应的保险待遇。
16、妥善解决个体工商户、私营企业专业人员的引进、聘用、职称评定等问题。个体工商户、私营企业引进、招聘各类专业人才，符合调配政策规定的，由县级以上人事部门的人才交流中心给予办理有关手续。
个体工商户、私营企业的专业技术人员可参与各级组织人事部门举办的拔尖人才的公开选拔。可参照国有企事业单位等专业技术人员的有关规定，参加当地专业技术资格评审，证件、资料齐备的，人事职改和科技管理部门应予受理，其过去在国有单位、非国有单位的正式专业技术任职
年限可连续计算。证审合格的，应按规定颁发专业技术资格证书，并享受相应待遇。
17、为个体工商户和私营企业人员因商务需要出国（境）提供方便。个体工商户和私营企业的业务骨干，因业务需要出国、出境的，由本人向户口所在地公安机关提出申请，经所属县级以上个体劳动者协会、私营企业协会或工商联签署意见，报公安机关审批后办理出国（境）手续；
有自营进出口权的私营企业人员，因业务需要前往港澳地区的，由本人向企业所在地公安机关提出申请，由公安机关按有关审批程序办理“往来港澳通行证”。注册资本在50万元以上的个体工商户、私营企业与外国籍客户有业务往来的，由本人（企业）提出申请，由所属地级市以上个体劳
动者协会、私营企业协会或工商联签署意见，经地级以上市公安部门审核，可为入境后的外国籍客户办理半年或一年多次有效入境签证。
18、放宽个体工商户、私营企业业主在城镇入户的条件。个体工商户、私营企业业主在县城、乡镇驻地有合法固定住所和固定经营场地，连续经营三年以上的，或在本省大、中城市投资100万元以上兴办实业，已连续经营三年以上，每年纳税额10万元以上，并且有合法固定住所的，? 夹肀救思捌渑渑己头霞苹叩奈闯赡曜优诟贸钦颍ǔ鞘校┞浠А? 第六条 促进个体私营经济提高素质，增强活力
19、扶持一批符合产业政策的私营企业上规模、上档次、创名牌。对具备下列两个以上条件的企业，经省工商行政管理局批准，可开办冠省名称的集团有限公司：（1）注册资本在5000万元以上；（2）有5个以上具备法人资格的企业，其中一个企业有年销售额1000万元以上的产品? 唬ǎ常┠瓴祷蛴刀?000万元以上；或年纳税300万元以上；（4）年出口创汇200万美元以上。支持具备条件的私营企业申办股份有限公司。在私营企业中推广ISO9000标准认证，争创一批在省内、国内乃至国际上有影响的名牌商标。
20、鼓励私营企业研制、开发新技术、新工艺、新设备、新产品，创办高科技企业，发展技术贸易和技术出口。研制开发的各项费用，可计入管理费用。凡经国家和省级行政主管部门认定的国家级新产品和省内首次生产的发明专利产品3年内、省级新产品和实用新型专利产品2年内，
所得税和增值税地方分成部分由同级财政全额返还企业；经省科技行政管理部门认定为民营科技企业的私营企业，自认定之日起2年内，营业税、企业所得税实行列收列支返还企业。
私营企业从事高技术产品开发和从事利用“三废”环保等产业的，其注册资金可适当放宽。可将科技成果、专利专有技术等知识产权作投资股本，这部分价值占注册资本的比例，经科技管理部门审核，最高可达35％。
21、引导个体工商户、私营企业强化现代管理意识，不断提高经营管理水平。私营企业要按照现代市场经济发展的要求，建立现代企业运行机制。生产型企业要按标准组织生产，建立和完善检测手段，把好产品质量关，自觉抵制生产假冒伪劣产品；经销型企业要严格执行产品进货检
查验收制度，自觉抵制经销假冒伪劣产品。
第七条 依法保护个体工商户、私营企业的合法权益
22、坚决制止对个体工商户、私营企业的“三乱”行为，依法保护其财产权及其他合法权益。推广收费卡办法，把对个体工商户、私营企业的收费项目、收费标准在收费卡上注明，依法征收。对没有合法依据的收费项目，个体工商户、私营企业有权拒缴。除法律、法规规定外，不得
强制个体工商户、私营企业到指定的中介服务机构接受有偿服务。对乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查的单位和个人，除退赔款项外，还要追究有关人员责任。
23、妥善处理个体工商户、私营企业挂靠国有、集体单位的历史遗留问题。为有利于明晰产权，保护个体工商户、私营企业的合法权益，对挂靠国有、集体企业的个体工商户、私营企业，在自愿的前提下，应按照国家的有关规定，在合理界定产权的基础上，将挂靠在国有、集体单位
的个体工商户、私营企业尽快脱钩。各地应抓紧试点，尽快稳妥推开这项工作。挂靠在党政机关的，一律限期脱钩。
第八条 加强对发展个体、私营经济工作的领导
24、各级党委、政府要把发展个体私营经济纳入社会经济发展总体规划，作为新的经济增长点来抓。适时研究制定发展个体私营经济的政策、措施；协调解决个体私营经济发展过程中的重大问题；定期督促检查有关发展个体私营经济的法律法规和政策措施的贯彻落实；研究个体私营
经济发展中的新情况、新问题，总结推广典型经验。
25、加强对个体工商户和私营企业的监督管理。加强对个体工商户、私营企业人员的思想政治教育和法制教育，引导他们学习邓小平理论，学习党的方针政策和国家的法律法规，做到守法经营，公平竞争，照章纳税，勤劳致富。对照章纳税、守法经营、业绩突出的优秀个体工商户、
私营企业主，应给予表彰奖励。对无照经营、投机诈骗、强买强卖、掺杂掺假、短尺少秤、哄抬物价、走私贩私、偷逃税收、生产和经销假冒伪劣商品及其他违法行为，要依法查处。
加强党在个体工商户、私营企业中的工作。具备条件的私营企业应按照党章建立共产党的基层组织，可依法建立工会、共青团组织。重视在个体工商户和私营企业员工中发展党员、团员的工作。私营企业的职工与国有、集体企业职工一样，可参与各级先进模范称号的评比。
26、充分发挥各级工商联、个体劳动者协会、私营企业协会的作用。这些社团组织要在各级党委、政府的领导下，按照各自章程，积极开展工作，进行自我教育、自我管理、自我服务；要为个体私营企业提供政治和业务培训，提供生产经营信息，交流经营管理经验，组织社会公益活
动并积极支持个体工商户和私营企业家依法加入行业协会，发挥其联系个体工商户和私营企业的桥梁纽带作用，促进个体私营经济健康发展。
27、各地和省直各有关部门可根据本《决定》制定具体实施办法。



1999年8月18日
论人民调解协议的性质和效力

叶知年


摘 要 如何界定人民调解协议的性质和效力，直接影响到我国人民调解制度的发展前景。本文认为，符合条件的人民调解协议具有民事合同的性质；人民调解协议的生效、无效和被撤销应适用《合同法》及相关法律的规定；人民调解协议不具有强制执行的效力，但有例外情形。
关键词 人民调解 协议 性质 效力

人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人经协商，自愿达成的解决他们之间纠纷的协议。我国《民事诉讼法》第16条第二款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”由于这一规定对人民调解协议的性质和效力未作出明确的规定，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥。因此，有必要从理论上和立法上对人民调解协议的性质和效力作一界定。本文拟就这一问题进行探讨，以求教于大家。
一
民间调解在我国有着悠久的历史，已经潜移默化地融合到我国的政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会民情和民族心理素质之间。我国的人民调解制度，是从中国古代的民间调解活动逐渐演变而来，是中国共产党在陕甘宁边区时期创造发展起来的具有中国特色的法律制度。1931年11月的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中便规定了地方政府的调解职能。1942年的《晋察冀边区行政村调解工作条例》，1943年的《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》等等，将人民调解制度进一步制度化、法律化。①新中国成立半个多世纪以来，在各级党委政府的领导下和人民法院的指导下，人民调解工作继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善。特别是党的十一届三中全会以来，人民调解工作进入了健康快速发展的时期，机构逐步健全，工作逐步规范，在促进经济发展、维护社会稳定、实行群众自治、加强社会主义民主法制建设、推动社会全面进步中发挥了重要作用，做出了积极的贡献。实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。无论是发达国家还是发展中国家，都在学习我国的人民调解制度，并结合其本国的历史文化和法律制度加以发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼内调解）来解决。日本颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。近年来，美国也很重视推行调解制度，认为调解能防止矛盾激化，降低司法成本，维护和谐的人际关系。美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度。英国把调解制度称为“纠纷解决替代措施”，推行的效果也是明显的。澳大利亚把用调解等替代方式解决民事纠纷作为司法改革的重要内容之一，在20世纪90年代成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制定调解政策，指定调解工作。②
随着社会主义市场经济的深入发展，人民调解面临新的形势。当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾纠纷的增多。这些社会矛盾纠纷如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，影响社会稳定和经济文化的发展。在这样的情况下，及时化解各种社会矛盾，消除各种不安定因素，维护社会稳定，就显得更加重要。人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，任务越来越重。但是，目前人民调解工作还不能完全适应形势发展的需要，近年来调解纠纷的数量呈逐年下降趋势，与全国法院第一审民事案件受理数的比例已从20世纪80年代初的17:1降至2001年的1.7:1左右。出现这一状况的原因有多方面，但是人民调解协议缺乏法律约束力，是制约人民调解工作发展的重要因素。
为进一步规范和发展人民调解工作，充分发挥人民调解工作对化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，促进全社会“诚信”意识的培养和良好社会风气的形成，有利于社会稳定长效机制的形成，最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》），第一次从司法解释上对人民调解协议的性质和效力作了明确的规定。这一规定具有重要意义：（一）为人民调解工作注入新的生机与活力，促进人民调解制度的进一步完善。由于《民事诉讼法》第16条第二款对人民调解协议的性质和效力规定不明确，当事人可以随意反悔，这就挫伤了调解人员的积极性，影响了人民调解工作的开展。结果是，不少地方的人民调解没有起到“第一道防线”的作用，增加了人民法院的负担，人民调解的作用得不到充分发挥。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出明确的规定，必将充分调动广大调解人员的积极性，推动人民调解工作的发展。（二）为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供依据。由于《民事诉讼法》第16条第二款对人民调解协议的性质和效力规定不明确，人民法院往往不认可人民调解协议的效力，而是针对原来发生的民事纠纷作出裁判。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出明确的规定，为人民法院公正高效地审理这类案件奠定良好的基础，有利于实现“公正与效率”的工作主题，人民法院将真正成为化解社会矛盾的最后一道防线。（三）为当事人建立一种人民调解和民事诉讼协调发展的良性纠纷解决机制。民事诉讼机制与非诉讼机制相比，尽管有诸如权利实现的直接强制性和复杂的程序权利保障机制，但同时存在若干短处。最突出的有：1、解决纠纷的成本高。2、解决纠纷的周期长。3、解决纠纷的刚性化。③人民调解制度正好可以克服上述弊端，它具有方便快捷、成本低、效率高的优点，具有广泛的可适用性。但是，人民调解在解决民事纠纷方面的功效完全建立在当事人之间的道德自律基础上。没有较强的道德自律，人民调解便很难发挥作用。要解决这一问题，就必须借助于国家强制力。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出规定，可以通过人民调解制度与民事诉讼机制的连接，确保人民调解协议的法律约束力，并通过人民法院的强制执行力保障当事人权利的实现。
二
人民调解协议的性质如何界定，是人民调解实践中不可回避的问题。对此，学者间存有争议。第一种观点认为，人民调解协议是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系依法加以确认的法律文书，具有强制执行的效力，其理由是人民调解协议具备了法律行为效力的四个要件：1、组织合格。制作人民调解协议的主体是国家法律规定的人民调解委员会。2、内容合法。人民调解协议的内容符合国家法律法规、政策的规定。3、意思表示真实。人民调解协议的达成完全出于当事人的自愿。4、形式合法。人民调解协议采用了书面形式。第二种观点认为，人民调解协议不是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系加以确认的法律文书，当事人不履行协议，不能由人民法院强制执行，而应通过诉讼程序来解决。其理由是：1、人民调解委员会既不是审判机关，也不是仲裁机构，不具有审判权和仲裁权。2、调解人员的法律政策水平普遍较低，难以胜任判断违法与否的工作。3、历史上虽然曾经把人民调解协议视为与人民法院调解协议具有同等效力的法律文书，但那是当时法制不健全的产物。第三种观点认为，人民调解协议是人民调解委员会主持协商、认可和制作的纠纷双方当事人同意的、具有一定权威性和社会约束力的群众自治组织的调解文书。它既不是一种民事合同，也不是一种法律文书，其性质从属于人民调解的性质，是由调解主持者人民调解委员会决定的。而人民调解委员会是基层群众自治组织，它调解民事纠纷，是一定范围或者社区内群众的一种民主自治活动。第四种观点认为，人民调解协议是双方当事人订立的一种特殊形式的民事合同。其理由是：1、人民调解协议与一般民事合同具有不少共性。二者均是双方当事人意思表示一致的结果；二者都是双方当事人为确立、变更、终止民事权利义务关系所达成的协议；二者都是双方当事人在地位平等的基础上自愿达成；二者均具有一定的法律约束力。2、人民调解协议具有某些不同于一般民事合同的特殊性。诸如人民调解协议的达成是为了解决当事人之间的纠纷；人民调解协议是双方当事人必须在人民调解委员会的主持下达成；人民调解协议应当有调解人员的签字和人民调解委员会加盖的印章方能成立等等。第五种观点认为，人民调解协议是一种民事程序合同。其理由是人民调解协议符合民事程序合同的两个特征：1、具有典型的合同契约形式。它是双方当事人在平等自愿的基础上意思表示的一致，但不属于任何一种民事合同。2、具有程序上的法律效力。即它的法律效力是阶段性的，若当事人依法启动解决同一纠纷的新程序，尽管它仍然具有一定的法律意义，但其法律拘束力自然丧失。④
上述诸观点中，第一种观点违背了《人民调解委员会组织条例》第9条“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉”的规定和《民事诉讼法》第16条第二款的规定，不符合我国现阶段基层司法工作的实际。第二种观点在内容上虽然没有错误，但未明确界定人民调解协议的性质。第三种观点在内容上亦没有错误且比较明确，但将人民调解协议定性为一种“调解文书”，有语义循环之疑。第五种观点将人民调解协议界定为民事程序合同，但又不承认这种合同在诉讼程序上的法律拘束力，本身是自相矛盾的。第四种观点抓住了人民调解协议的实质，对人民调解协议的性质作了准确的定性。正因为如此，《若干规定》采第四种观点，将人民调解协议的性质界定为一种特殊的民事合同。
《若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”根据这一规定，对人民调解协议的性质应从以下三个方面理解：
（一）人民调解协议是民事合同。民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。它具有如下法律特征：1、是两个或者两个以上当事人的民事法律行为；2、是以设立、变更、终止民事权利义务关系为基本内容或者目的协议；3、必须具有确定性和可履行性。因此，凡是在民事主体之间就财产利益或者某些身份利益所自愿达成的协议，均属民事合同。当事人在合同订立过程中所采用的不同协商方式，不能改变民事合同本身的性质。人民调解协议无论是设定当事人之间的民事权利义务关系或者是变更当事人之间既存的民事权利义务关系，或者是终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质。人民调解委员会主持并促使双方当事人通过自愿协商达成调解协议，如同当事人通过中间人的协助或者协调而达成的买卖协议一样，并不改变人民调解协议的合同性质。⑤
（二）人民调解协议是特殊的民事合同。根据《若干规定》第1条的规定，人民调解协议要具有民事合同性质，应当符合下列条件：1、双方当事人的纠纷经人民调解委员会调解。依《人民调解委员会组织条例》第7条第一款的规定，人民调解委员会根据当事人的申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。2、人民调解协议具有民事权利义务内容。双方当事人经过协商，对如何解决他们之间的纠纷达成一致意见，这实际上是对其民事权利的处分，因而这种协议具有民事权利义务内容。3、人民调解协议必须采取书面形式。依《人民调解委员会组织条例》第8条第二款的规定，人民调解协议有两种书面形式，即调解笔录和调解协议书。4、人民调解协议应当由双方当事人签字或者盖章，并加盖人民调解委员会的印章。可见，人民调解协议不同于一般民事合同，具有自己的特点，比一般民事合同真实合法。
（三）既然人民调解协议具有民事合同性质，当事人就应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。当事人一方不愿履行人民调解协议，另一方向人民法院起诉的，人民法院将依法审查人民调解协议的效力。只要人民调解协议符合法定有效条件的，人民法院就应当维护人民调解协议的效力，当事人就应当按照人民调解协议的约定履行自己的义务，不得再以原民事法律关系为根据向人民法院起诉。
三
人民调解协议是否具有法律效力，是人民调解实践中不可回避的又一问题，这可能也是许多人对人民调解制度持怀疑态度的重要原因。日本学者谷口安平认为，“今天我们的社会生活的意识中已经渗透了法和权利的观念，完全不问法律上谁是谁非而一味无原则地要求妥协的调解方式已不可能再获得民众的支持”，因为“申请调解的当事人虽然没有选择利用诉讼制度，却也是为了实现自己的权利才提出要求调解”。⑥对于人民调解协议的效力，我国有学者认为，可以由人民调解委员会有选择地将签名、盖章的调解协议报基层人民法院审批，由人民法院按简易程序对调解协议的合法性进行确认，并予登记，或者在调解协议达成后，由一方当事人向人民法院提起确认之诉。亦有学者建议，当反悔一方向人民法院起诉时，应先由人民法院对此进行审查。人民法院如认为该协议的形式和内容都是合法的，就应尊重原调解协议，并给予明确的支持，驳回起诉；如认为该协议的形式和内容不符合法律规范的，或者是不合理的，则应宣布该协议无效，宣告撤销，方可进入起诉阶段。⑦
上述诸观点中，各有一定的合理之处，但欠周全。如前所述，人民调解协议具有民事合同性质，故其法律效力的认定应适用《合同法》及其他有关法律的规定。《若干规定》基于这样考虑，对人民调解协议的法律效力分别情形作了规定。
（一）人民调解协议的生效要件。民事合同的生效要件是指民事合同能够产生法律约束力并为法律所保障而必须具备的条件。根据合同自由原则，民事合同只要真实地反映了双方当事人的意志且不损害社会公共利益和他人合法权益，就具有法律强制力。根据《合同法》等法律的规定，民事合同的一般生效要件包括：1、订立合同的当事人具有相应的民事行为能力；2、意思表示真实；3、合同不违反法律或者社会公共利益；4、合同的标的可能与合法。人民调解协议作为民事合同的一种，其有效自然亦应具备相应的条件。根据《若干规定》第4条的规定，人民调解协议具备下列条件的为有效：1、当事人具有完全民事行为能力；2、意思表示真实；3、不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。可见，依法成立的人民调解协议是双方当事人真实的意思表示，即使该协议的内容确定了一方当事人对于某些权利或者利益的放弃，只要该权利或者利益的放弃是出于当事人的真实意愿，仍然对其具有法律约束力。
人民调解协议生效后，是否具有强制执行的效力？答案是否定的。因为民事合同本身不具有强制执行的效力，当事人之间发生纠纷后，不能直接申请强制执行，只能向人民法院起诉，通过诉讼程序解决，所以有效的人民调解协议亦不具有强制执行的效力。但是，依照《公证暂行条例》第4条和第24条的规定，经过公证处证明有强制执行效力的债权文书，一方当事人不按文书规定履行时，对方当事人可以向有管辖权的基层人民法院申请执行。据此，《若干规定》第10条规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”
（二）人民调解协议的无效条件。民事合同的无效是指民事合同因欠缺法定生效要件而受到法律的否定性评价，该合同得不到被赋予合法的法律效果的一种状态。《合同法》第52条规定了合同无效的条件，第53条规定了合同中的免责条款无效的条件。依《若干规定》第5条的规定，人民调解协议有下列情形之一的为无效：1、损害国家、集体或者第三人利益；2、以合法形式掩盖非法目的；3、损害社会公共利益；4、违反法律、行政法规的强制性规定。人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。从中可以看出，人民调解协议的无效条件与一般民事合同的无效条件基本相同，只是不将一般民事合同无效原因之一“一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益”作为人民调解协议无效的原因，同时考虑到人民调解应当遵守自愿原则，不得搞强迫调解，所以人民调解协议的无效原因中增加了“人民调解委员会强迫调解的”。
（三）人民调解协议的变更或者撤销条件。民事合同的变更或者撤销，是指因民事合同当事人意思表示存在瑕疵，一方当事人因此享有变更权或者撤销权，通过权利人行使变更权或者撤销权，使已经生效的合同发生变更或者归于消灭。《合同法》第54条规定了合同的变更或者撤销的条件及行使变更权或者撤销权的方式。依《若干规定》第6条的规定，下列人民调解协议，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销：1、因重大误解订立的；2、在订立调解协议时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。从中可以看出，人民调解协议的变更或者撤销条件及变更权或者撤销权行使的方式与一般民事合同的完全相同，并无二样。人民调解协议变更权或者撤销权的行使，应当注意两个问题：一是当事人是行使变更权或者撤销权，应由当事人自己决定，人民法院不能干涉。当事人请求变更的，人民法院不得撤销。二是撤销权的行使是有时间限制的。有下列情形之一的，撤销权消灭：1、具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；2、具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。
（四）人民调解协议无效或者被撤销的法律后果。民事合同无效或者被撤销后，虽然不能产生当事人所预期的法律后果，但并非不产生任何法律后果。在民事合同无效或者被撤销后，仍然存在如何承担法律责任的问题。《合同法》第56条对无效合同和可撤销合同的法律约束力作了规定，第58条和第59条对合同无效或者被撤销的法律后果作了规定。依《若干规定》第8条的规定，无效的调解协议或者被撤销的调解协议自始没有法律约束力；调解协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。但关于人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，《若干决定》未作规定，可否依《合同法》第58条和第59条的规定处理？应分别不同情形而定。当事人一方不愿履行调解协议，另一方向人民法院起诉的，不存在法律后果问题。义务方因反悔而向人民法院起诉的，如果调解协议未履行，亦不存在法律后果问题；如果调解协议已履行，可依《合同法》第58条和第59条的规定处理，即人民调解协议无效或者被撤销后，因该协议取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任；当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。
人民调解协议无效或者被撤销后，当事人可以原民事法律关系为根据向人民法院起诉。但人民调解协议被变更后，当事人民不得以原民事法律关系为根据向人民法院起诉，只能向人民法院申请强制执行生效的变更调解协议的裁判。

参考文献：
①张晋藩主编：《中国法制史》，中国政法大学出版社1999年版，第560页。
②张福森：《与时俱进 改革创新 努力推动新时期人民调解工作更快更好地发展》，《法制日报》2002年9月28日第三版。
③张卫平：《人民调解的新发展》，《人民法院报》2002年9月30日第三版。
④参见hkjudy：《人民调解协议性质之探析》，北大法律信息网（http://211.100.18.62/）2002年7月3日。
⑤尹田：《人民调解协议应视为民事合同》，《人民法院报》2002年9月30日第三版。
⑥[日]谷口安平著、王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第45页。
⑦参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第325页。