完善《法官法》、《检察官法》：哪些要改？怎么改？
杨涛
《法官法》、《检察官法》已经实施１０年。由公诉人法庭被打事件引发的法官检察官行使职权保障问题，再次引起了专家学者和人大代表对“两法”执行情况的关注——
日前，云南省检察机关司法考试培训班在昆明举行开学典礼。为确保检察机关能有更多的干警通过考试，今年云南省检察院成立了专门的“司法考试管理办公室”，集中全省检察机关近300名干警进行为期两个月的封闭式学习，聘请专门辅导机构进行辅导。吴锡章 杨健鸿摄
７月５日，纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会在北京举行。１０年前的１９９５年２月２８日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了法官法、检察官法（以下简称“两法”）。“两法”在依法治国的进程中发挥了十分重要的作用，但随着我国法治建设的不断推进，“两法”在实施中遇到的问题也日益凸显。
２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖区法院刑事庭上，公诉人王东晖两次被被告人战信佳殴打的事件，再一次引发公诉人依法行使职权的保障问题。而在今年的“两会”上，来自司法实务界的赵仕杰、李春林、公丕祥和徐晓阳等代表则提出议案指出：在司法实践中，法官、检察官在履行职责时受到外界的不正常压力、干涉已经不是新闻；法官、检察官因为公正处理案件得罪了某些领导，受到停职、降职或者调离处理事件也时有发生。在有的地方，法官、检察官要按地方的要求承担招商引资、扫黄打非等职业外的任务，如果没有完成任务，同样会被追究责任……要彻底消除这些形形色色的干涉现象，就必须完善法官法、检察官法。
“两法”应当规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务
“两法”对法官、检察官职业保障作出了明确规定，法官、检察官在依法履行其职责时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护等。
然而，在司法实践中，对法官、检察官这些职业的保障在一些地方落实得并不到位。十届全国人大代表、重庆市检察院一分院检察长余捷认为，法官、检察官在依法履行职权中，受到种种干涉的原因在于，现行体制下，法官、检察官在人事、经费、福利待遇上受地方行政影响比较大。
中国政法大学教授、博士生导师陈光中说，法官、检察官的独立司法是由他们的职责特点所决定的，司法机关要维护法律的尊严和社会公平正义，对事实、法律负责，就必须真正独立行使职权。在一些地方出现的对法官、检察官依法履行职权的打击报复，以及让法官、检察官从事非职业的招商引资、扫黄打非等任务，与一些地方领导对法官、检察官的地位、对司法工作的重要性认识存在偏差有关。他们通常从行政角度看待司法，没有认识到司法是“社会公正的最后一道防线”的重要性。陈光中认为，一方面要坚持中国特色，不能按照西方模式讲司法独立；但是另一方面，为了保证宪法中有关法院、检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定的实现，党政领导应当大力支持法官、检察官依法独立公正行使职权，为营造独立的司法环境创造条件。他提出，应当改变现有的法院院长、检察院检察长主要由地方决定任免的现状，上级法院、检察院要取得对“两长”任命的决定权。
中国人民大学教授、博士生导师陈卫东认为，现行的“两法”只是排除了“行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是，我们还应当在坚持党对司法工作的领导的同时，完善党对司法工作的领导，加强研究司法机关与人大的关系等等。其次，这种不受干涉还只是法院、检察院作为整体不受外界干涉，而对于法官、检察官个人在依法履行职权中如何保持独立性，也要加强研究。针对实践中出现的一些当事人或犯罪分子对法官、检察官打击报复的现象，陈卫东认为，“两法”应当制定专门的条款，规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务。
此外，现行的“两法”对法官、检察官的退休制度并没有作出特殊规定，在实践中基本参照公务员退休制度执行，有些地方还出台一些政策要求法官、检察官提前退休。陈光中、陈卫东都认为这样的规定不合理，没有考虑到法官、检察官的职业特点，因为法官、检察官的经验是司法工作必不可少的财富，在一些国家，法官是终身制的。因此，两位专家建议在今后对“两法”进行修改时，应当对法官、检察官的退休制度作出专门的规定。
资格准入、经费、待遇保障需进一步完善
“两法”规定，初任法官、初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试、取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优选任。法院的院长、副院长，检察院的检察长、副检察长，应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。
但是，这一规定在实际执行中却遇到了一些障碍。在司法考试中，东部与中西部通过率差距较大，西部一些地方的法院、检察院甚至面临着后继无人的现象。如某检察院有４４０人，但到２００３年，全院通过国家统一司法考试的仅有３人；西部一些地区的检察系统从２００１年开始就没有一人通过司法考试。此外，有的地方还存在降低“两法”规定的检察官、法官任命标准的现象。
余捷认为，对于严格按照通过司法考试来任命初任法官、初任检察官，有些地方做得比较好，但普遍存在的问题是一些不符合法官、检察官条件的人也经常被安排到法院、检察院来，这在一定程度上影响了“两院”工作的开展。陈光中认为，要建立一支精英化的法官、检察官队伍，就要严格按照“两法”来任命法官、检察官，而且还必须对现有队伍中不符合法官、检察官条件的人员进行清理，限期调离。
陈卫东认为，在法官、检察官资格准入上，“两法”应当尽快完善以下几个方面的规定：一是在司法考试上，应适当考虑加大西部司法考试的通过率；二是对于那些已经通过司法考试的优秀人才，“两法”要有配套的措施将他们充实到法官、检察官队伍中去；三是现行的“两法”没有对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长作出通过司法考试的要求，今后应当在这一方面作出相应规定。
“两法”规定，法官、检察官的工资制度和工资标准，根据审判、检察工作特点，由国家规定；法官、检察官实行定期增资制度。法官、检察官享受国家规定的审判、检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。
但是，在实践中，法官、检察官的工资、福利待遇都是与公务员等同，并没有体现差别，并且在一些贫困、落后的地区甚至连正常的工资、福利都难以保障。据７月３日的《新京报》报道，南京市近日传来消息，有关方面表示将提高南京市法官的收入，而改革的目标就是使法官的收入要高于同级的公务员收入。但这还只是个别地方实行的政策，大多数地方在现阶段是难以做到的。陈卫东说，现在经费、待遇保障存在的主要问题是地区之间的不平衡，一些不发达地区经费非常紧张，甚至连工资都发不出来，妨碍办案，造成“两院”人才流失。因此，应当从财政制度上进行反思，改变现行的主要由地方给司法机关拨款的现状。陈光中也认为经费、福利待遇的保障问题在不同地区有较大差别。他认为法官、检察官的工资、福利待遇不能简单与公务员相等，应当略高于一般公务员待遇。
奖惩、考评、人事晋升的行政色彩应逐渐淡化
“两法”对法官、检察官的任免、奖惩、等级评定都作了原则规定，但是，实践中普遍反映相关的配套制度并没有跟进，现有的管理基本上适用对公务员的管理方法，行政色彩过浓。
余捷认为，现行的对法官、检察官的奖惩、考评是按照党政干部的标准，没有反映司法的行业特点，没有单独、长效的考评方法。人事晋升也是按照党政干部的标准。在检察官等级晋升上，似乎要等上级的通知，有通知来了才能晋升，缺乏一个长期有效、可操作的规定，也没有固定的程序。
陈卫东认为，法官、检察官从性质上讲并不能等同于公务员。他认为，应当出台与“两法”相配套的一些具体制度，改变现行与行政机关相同的奖惩、考评以及人事晋升办法，对现行的有关错案追究的制度也要进行反思，错案应着眼于总结经验。法官、检察官的晋升也要尽可能实现上级法院、检察院从下级法院、检察院选拔，律师与法官、检察官之间也要建立一种人员流动的机制。而只有解决现行制度中行政色彩过浓的问题，建立一整套与司法规律相符合的奖惩、考评以及人事晋升制度，才更利于“规范执法行为、促进执法公正”。
“两法”完善需要相关法律制度的跟进
天津市建设工程质量管理规定
天津市人大常委会
天津市建设工程质量管理规定
（2003年9月10日天津市第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强建设工程质量管理，明确建设工程质量责任，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》和其他法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 在本市行政区域内从事建设工程的新建
、扩建、改建等有关活动，以及对建设工程质量实施监督管理的，必须遵守本规定。
本规定所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、装修工程、线路管道和设备安装工程。
第三条 建设工程质量必须在安全性、使用功能、耐久性和环境污染控制等方面，符合国家标准和合同约定的要求。
第四条 参与建设工程的建设、勘察、设计、施工、工程监理和工程质量检测的各方，应当严格履行质量义务，依法承担建设工程质量责任。
建设行政主管部门和交通、水利等有关部门，应当加强对建设工程质量的监督管理。
第五条 鼓励参与建设工程的各方，采用先进科学技术和管理方法，全面提高建设工程质量。
第二章 质量责任和义务
第六条 建设单位是建设工程的组织实施者，应当严格遵守国家和本市有关建设工程的法律、法规、技术规范、标准和合同约定，依法承担建设工程质量责任。
第七条 依照法律规定应当实行工程监理的建设工程，建设单位必须委托监理。建设单位建设商品住宅工程，应当委托工程监理单位实施监理。
第八条 建设工程应当分阶段验收。
在建设工程的地基、基础、主体结构工程的不同阶段完工后，建设单位应当组织有关单位进行阶段验收；未经阶段验收或者阶段验收不合格的，不得进入下一阶段施工和竣工验收。
第九条 建设单位应当组织建设工程竣工验收，并自建设工程竣工验收合格之日起十五日内，持下列文件到建设行政主管部门办理建设工程竣工验收备案：
（一）竣工验收备案表；
（二）竣工验收报告；
（三）规划、公安消防、环境保护等部门出具的认可文件或者准许使用文件；
（四）施工单位签署的工程质量保修书；
（五）商品住宅的质量保证书和使用说明书；
（六）法律、法规和规章规定的其他文件。
交通、水利等建设工程，建设单位应当按照前款规定，到交通、水利等有关部门办理竣工验收备案。
第十条 建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门，发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令重新组织竣工验收。未重新验收的工程，不得交付使用。
第十一条 建设工程竣工验收合格后，建设单位应当按照市建设行政主管部门的统一规定，在工程明显位置镶嵌标志牌，标明建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位名称和竣工验收合格日期等内容。
第十二条 勘察单位应当参加建设工程的地基验收和竣工验收，检查工程地基土是否与勘察报告一致，并出具检查验收文件。
第十三条 设计单位出具的设计文件应当注明建设工程合理使用年限和允许最大沉降量。
第十四条 设计单位应当参加建设工程的地基、基础、主体结构工程的分阶段验收和竣工验收，检查工程是否符合设计要求；符合设计要求的，出具分阶段检查验收文件，签署竣工验收意见。
第十五条 施工单位对施工现场质量管理，应当有相应的施工技术标准、健全的施工质量管理体系、施工质量检验制度和综合施工质量水平评定考核制度。
第十六条 施工单位对建设工程的隐蔽工程和每一检验批，应当及时进行检查，检查合格并通知工程监理单位或者建设单位进行验收合格后，方可进入下一道工序施工。
第十七条 施工单位的工程质量控制资料记录，应当真实、准确、完整，与建设工程进度同步。
第十八条 工程监理单位对施工单位通知验收的隐蔽工程和每一检验批，应当及时验收；对未经验收或者验收不合格，施工单位进入下一道工序施工的，工程监理单位应当予以制止；制止无效的，应当及时向建设单位和建设行政主管部门报告。
第十九条 建设工程质量检测单位应当在其资质等级许可的范围内从事检测业务。
第二十条 建设工程质量检测单位应当按照国家规范和标准进行检测，并对出具的检测报告负责。建设工程质量检测单位出具的检测报告应当数据准确，结论明确，并有检测人员、审核人员和技术负责人的签字。
第二十一条 按照国家和本市规定对应当见证取样而未经见证取样的试块、试件和材料，建设工程质量检测单位不得在出具的检测报告上加盖见证取样检测标识，工程监理单位不予验收。
第四章 质量保修
第二十二条 建设工程实行质量保修制度。
本规定所称质量保修，是指对建设工程在保修期内出现的质量缺陷进行修复。本规定所称质量缺陷，是指建设工程的质量不符合建设工程强制性标准和合同的约定。建设工程的保修期从建设工程竣工验收合格之日起计算。法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十三条 建设工程在保修期内出现质量缺陷的，建设单位应当及时组织施工单位到现场核查、修复。
建设工程在保修期内发生涉及结构安全或者严重影响使用功能的质量缺陷的，建设单位应当向接受竣工验收备案的建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门报告，并组织施工单位立即到达现场采取安全防范措施；由原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出修复方案，施工单位进行修复，原建设工程质量监督管理机构负责监督。
第二十四条 建设工程修复完成后，由建设单位组织验收。涉及结构安全的，应当将验收报告报建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门备案。
第二十五条 施工单位不按照工程质量保修书的约定保修的，建设单位可以另行委托其他施工单位保修，由原施工单位支付保修费用，并依法承担相应的民事责任。
第二十六条 建设工程保修费用由造成质量缺陷的责任方承担。
第二十七条 在建设工程保修期内，因质量缺陷造成人身伤害、财产损失的，受害人可以向建设单位提出赔偿要求。建设单位承担赔偿责任后，有权向造成质量缺陷的责任方追偿。
第二十八条 对工程质量缺陷有争议的，当事人可以委托建设行政主管部门认定的具有相应资质的建设工程质量鉴定机构鉴定。相关当事人应当为鉴定机构提供所需的资料。
第四章 监督管理
第二十九条 市建设行政主管部门对全市建设工程质量实施监督管理，并委托市建设工程质量监督管理机构负责全市建设工程质量监督管理的具体组织实施工作。区、县建设行政主管部门按照权限分工负责本行政区域内建设工程质量的监督管理，并委托区、县建设工程质量监督管理机构具体组织实施。
天津经济技术开发区、天津港保税区、天津新技术产业园区的管理机构，负责本辖区内的建设工程质量监督管理。
交通、水利等有关部门按照职责分工，负责有关专业建设工程质量的监督管理，并可委托相应的工程质量监督管理机构具体组织实施。
第三十条 建设工程质量监督管理机构履行下列监督管理职责：
（一）贯彻执行国家和本市有关建设工程的法律、法规、规章、标准和规范；
（二）监督检查参与建设工程的各方的质量行为；
（三）监督检查建设工程的地基、基础、主体结构工程和其他涉及结构安全的重要部位的质量；
（四）监督抽查用于建设工程的主要建筑材料、建筑构配件和设备的质量；
（五）法律、法规规定的其他建设工程质量监督管理职责。
建设工程质量监督管理机构所需监督管理费用，由财政支出。
第五章 法律责任
第三十一条 违反本规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，并处五千元以上五万元以下的罚款：
（一）未组织阶段验收进入下一阶段施工的；
（二）对责令重新组织竣工验收的工程，未重新组织竣工验收，擅自交付使用的；
（三）竣工验收备案文件不真实的。
第三十二条 违反本规定，勘察单位不参加建设单位组织的建设工程的地基验收和竣工验收，或者出具的检查验收文件不真实的，责令改正，并处一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，吊销资质证书。
第三十三条 违反本规定，设计单位不参加建设工程的地基验收、基础验收、主体结构工程验收、竣工验收或者出具的检查验收文件不真实的，责令改正，并处一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，吊销资质证书。
设计单位出具的设计文件未注明工程合理使用年限和允许最大沉降量的，责令改正，可以处一万元以下的罚款。
第三十四条 违反本规定，施工单位有下列行为之一的，责令改正，并处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销资质证书：
（一）未对建设工程的隐蔽工程或者每一检验批进行检查的；
（二）未经工程监理单位或者建设单位验收或者验收不合格，进入下一道工序施工的；
（三）建设工程质量控制资料记录不真实、不准确、不完整或者与建设工程进度不同步的。
第三十五条 违反本规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，并处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销资质证书：
（一）对施工单位通知验收的各项工程不履行验收责任的；
（二）对施工单位未经验收或者验收不合格进入下一道工序施工的行为，不制止或者不报告的；
（三）出具虚假报告的。
第三十六条 违反本规定，建设工程质量检测单位超越资质等级从事检测业务的，责令停止违法行为，并处检测费一倍以上三倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。
第三十七条 违反本规定，建设工程质量检测单位出具虚假报告的，责令改正，并处五万元以上十万元以下的罚款； 情节严重的，吊销资质证书。
第三十八条 违反本规定，建设工程质量检测单位对应当见证取样而未见证取样的试块、试件和材料，未经审核在出具的检测报告上加盖见证取样检测标识的，责令改正，并处二千元以上一万元以下的罚款。
第三十九条 违反法律、行政法规有关建设工程质量管理规定的，依照有关法律、行政法规的规定予以处罚。
第四十条 建设、勘察、设计、施工、工程监理和工程质量检测等单位因质量责任造成人身伤害、财产损失的，应当依法承担民事责任。
第六章 附 则
第四十一条 本规定自2003年12月1日起施行。1996年3月22日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《天津市建设工程质量管理条例》同时废止。