辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市档案登记管理实施办法

葫芦岛市人民政府令第121号


现将《葫芦岛市档案登记管理实施办法》予以公布，自2009年8月1日起施行。



市长 孙兆林



二○○九年六月十九日



葫芦岛市档案登记管理实施办法



第一条 为全面加强我市档案管理，防止档案损毁或丢失，保障档案完整与安全，根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及《辽宁省档案条例》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称档案登记，是指本市行政区域内的各级各类机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作在档案行政管理部门指导下进行的一项基础性、保障性管理活动。

第三条 本市行政区域内的各级各类机关、团体、企（事）业单位和其他组织（以下简称各单位），应当依照本办法办理档案登记。

第四条 市档案行政管理部门是全市档案登记的主管部门，依法管理和指导全市档案登记工作。

县（市）区档案行政管理部门依法组织实施本行政区域内的档案登记工作。

各单位在档案登记工作中，负责所属单位档案机构的成立、变更登记和注销登记等审查工作，并协助档案行政管理部门开展档案登记工作。

第五条 档案登记工作坚持分级管理和属地管理的原则。

（一）市档案局负责市直机关（含下属单位）、市属企（事）业单位和驻市中省直单位的档案登记；

（二）县（市）区档案局负责本行政区域内单位的档案登记；

（三）县（市）区档案局向市档案局申报登记。

第六条 各单位档案登记的主要内容包括：

（一）从事档案工作的机构、人员、库房设备的情况；

（二）保存档案的种类、数量以及寄存或者代管档案的情况；

（三）重要、珍贵档案的目录；

（四）重点建设项目档案管理和保管情况；

（五）需抢救档案数量；

（六）档案销毁情况；

（七）依法应当予以登记的其他事项。

第七条 档案行政管理部门在档案登记工作中，履行下列职责：

（一）依法管理、组织实施本行政区域内的档案登记工作，对违反本办法的行为予以查处。

（二）负责对本行政区域内档案登记工作的宣传和指导。

（三）组织本行政区域内档案登记工作的培训活动，增强各单位的档案登记意识，保证本办法规定的档案登记制度的落实。

第八条 本办法施行后设立的单位，应当自成立或注册之日起6个月内，按照本办法第五条之规定到有关的档案行政管理部门进行档案登记。

本办法施行前已经设立或注册的单位，应自本办法施行之日起4个月内，按照本办法第五条规定到有关的档案行政管理部门进行档案登记。

第九条 已经办理档案登记的单位分设、合并、迁移，应当在被批准变更之日起30日内，到原发证的档案行政管理部门办理变更档案登记手续。

第十条 已经办理档案登记的单位撤销、破产或者因其他原因终止活动的，应当由原单位的主管部门明确档案的流转问题，并及时通报本行政区域内的档案行政管理部门，以便提前做好档案处置的监督与指导，避免档案损毁或遗失。

原单位的主管人员在终止活动后的30日内，到原发证的档案行政管理部门办理注销档案登记手续。

第十一条 重大活动档案的登记，按重大活动档案管理工作的相关规定办理。

第十二条 所有权属个人，但对国家和社会具有保存利用价值的重要档案，鼓励档案所有者办理档案登记。市及县（市）区档案行政管理部门要做好登记服务工作，必要时，应当上门登记。

第十三条 办理档案登记的单位，填写《档案登记申请表》，档案行政管理部门对《档案登记申请表》所涉及登记项目的真实性、完整性、准确性、合法性进行审核。对符合登记要求的单位，档案行政管理部门发给《档案登记证》；对不符合登记要求的单位，档案行政管理部门应当指导，帮助其补正。

第十四条 《档案登记证》由市档案行政管理部门统一印制。《档案登记证》丢失或损毁，应当在30日内，向原发证的档案管理部门申请补发。

第十五条 档案登记工本费由市物价部门核定批准。

第十六条 档案登记实行两年一次的更新情况报送制度。已经办理档案登记的单位，在第三年的第一季度内及时报送本单位两年来档案工作的更新情况。

第十七条 有下列行为之一的，由档案行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，情节严重的，建议有关部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）拒绝档案登记的；

（二）不进行更新情况报送的；

（三）不按照规定办理档案登记造成档案损毁、丢失的；

（四）擅自印制《档案登记证》的；

（五）违反本办法其他条款的。

第十八条 档案登记工作人员有下列行为之一的，由所在单位依法给予行政处分：

（一）拒绝为符合登记条件的单位办理档案登记的；

（二）不按要求核实有关登记内容，为不符合登记条件的单位办理档案登记的；

（三）利用档案登记工作谋取不正当利益的；

（四）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。

第十九条 本办法执行中的具体问题由葫芦岛市档案局负责解释。

第二十条 本办法自2009年8月1日起施行。


　　在我国，法律文书释明制度出现于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。法律文书释明制度的核心是赋予法官释明权，释明制度的出现，促进了庭审的顺利进行，保障了当事人对法律及法律规则的知情权，是司法体制的一个进步。笔者经过对所在法院近几年来法律文书释明制度的研究和分析，发现现行法律文书释明制度存在一定程度的缺陷，撰写本文旨在与全体同仁共同探讨法律文书释明制度的完善方向，以期共同提高。


一、法律文书释明制度的概念

法律文书释明制度是指在当事人主张不充分，不正确或者当事人误以为自己提出的证据已经很充足时，主审法官行使释明权，就案件在事实和法律上向当事人进行必要的提示和讲解，使当事人能够有一个改正、补充和充分陈述案件事实及法律的机会。

二、法律文书释明制度存在的缺陷

（一）法官怠于行使释明权。当前，我国的民事审判方式改革引入了当事人主义的诉讼模式，法官依职权过多干预诉讼的情况逐步减少。但有的法官司法理念却又走向另一极端，过于强调程序的对抗性，法官中立性，裁判的被动性，认为当事人如因疏忽未提出相应主张而致败诉，责任在于当事人自己，法官只需依当事人主张的事实作出判决即可，致使有时诉讼的结果完全背离了公正，使得诉讼带有投机色彩，严重了影响当事人对于司法公正的信仰。

（二）法官惧于行使释明权。审判中如何正确行使释明权，对法官的能力素质提出了较高的要求。因为实务中对哪些问题需要释明、如何释明、释明到何种程度较难掌握，操作不当就易于出现纠问式的庭审、职权的探知或诉讼辅导等有悖于法官中立的情形。同时，行使释明权往往意味着对一方当事人进行援助，对方当事人容易产生误解，所以也不好把握。囿于自身的能力素质，为了避免给自己带来不必要的麻烦，明哲保身，许多法官不敢行使释明权。

（三）法官难于行使释明权。 释明权是法院的实务领域中的一个极具操作性的问题，但我国的民事诉讼法没有明确规定法官的释明权，只是在最高人民法院的若干司法解释中有所体现，如：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条第一款、第八条、第三十三条第一款、第三十五条、第七十九条第一款、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二十条以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款的规定。除上述的几条司法解释外，现有的法律再无其他规范。实际操作中，由于每个法官认识上的差异，对于应否释明、如何释明以及释明的内容应包括哪些等问题，个人掌握的标准不同，不自觉地表现出较大主观随意性很大，有损司法统一。


（四）法律文书释明制度在立法上存在缺陷

民诉法中关于释明权制度的规定是相当简单。释明权制度的核心是释明权的范围。它是法官行使释明权的法律根据。在我国的民事诉讼法立法史上，对于法官何时应行使释明权没有明确的规定，仅仅在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中才有明确的规定。且该规定仅是对法官对法律适用方面的释明权，而没有规定事实的释明权。纵观世界各国对释明权制度的立法，对法官事实释明权的规定是必不可少的，而且把法官对事实的释明权放在很重要的位置。在人民法院的审判实践中，需要法官对事实的释明时也是相当普遍的。我国民诉法对法官释明权的范围规定得很窄。由于法律规定的法官释明权的范围过于狭窄，因此，在审判实践中，法官行使释明权就属于过度行使释明权。因为立法上法官释明权范围的狭窄，导致在审判实践中法官行使释明权的无法可依，立法上的缺陷严重制约了法官释明权的行使。


（五）法官的素质存在差异

释明权的行使是法官的诉讼行为。它对于法官的政治素质和业务素质提出了更高更严的要求。要求法官尽一个善良正直有法律水平的人能力去行使释明。法官素质包括：第一，高尚的道德品质，要求法官做到公正、正直，忠于法律，忠于事实，秉公办案。第二，精深的业务知识，要求法官精通法律，并有娴熟运用法律的技能。第三，丰富的社会经验。对双方当事人的专业技能、法律知识、诉讼经验等方面能深入的洞察。从目前的法官队伍状况来看，关键是业务素质良莠不齐，不能适应行使释明权对法官所提出的高要求。


（六）对法律文书释明制度认识上存在误区

鉴于释明权制度在我国民事诉讼立法没有明确规定，对一些法官而言，释明权仍为一个较为遥远的法律概念，只是随着《证据规定》的实施才引起法官和社会公众的视野。因此，部分法官对释明权制度的价值、意旨、性质、范围和现实意义等仍存在认识上的误区，以致在实践操作中产生偏差和不当，造成当事人和社会公众对法官的中立地位错误认识。就当事人而言，基于我国长期以来实行职权主义模式，部分当事人实现权利的依赖性较强，认为只要将一张诉状送到法院后，就完全属于法院的职责范围，由法院履行当事人的主要诉讼义务，没有积极主动全面履行应负的举证义务。还有部分当事人对释明权制度缺乏认识，当法官依法向一方当事人行使释明权时，对方当事人就认为法官有意偏袒一方当事人或替其打官司，对法官的释明行为产生合理怀疑。


三、法律文书释明制度的完善方向

法律文书释明制度若想得到完善，必须要先做到以下三个方面：

（一）最大限度地实现实体公正。实现实体公正是司法程序追求的终极目标，是人们对现代司法的基本价值需求，也是司法人员的职责和义务。对于法院而言，要查清案件事实，只能通过证据才能将双方当事人之间的案件事实回复到纠纷发生时的状态，这就必然要求当事人的诉讼请求明确，证据确实充分。然而，由于当事人法律知识的欠缺，再加上对案件事实的片面理解甚至误解，导致当事人提出的诉讼请求不准确、不恰当，陈述意见不明确、不到位，以及提供证据不适当、不充分的情况经常出现。如果完全按照当事人主义模式和法院审判中通行的“不告不理”原则，这部分案件很可能被驳回起诉。这样一来，当事人对同一事实必然另行起诉，造成重复诉讼，增加了诉讼成本，降低了司法效率，影响了司法公正。规定法官释明义务就是在不放弃程序价值的前提下，倾向于对当事人实体权利的保护。在当事人不知如何进行诉讼时，法官必须履行释明义务，这样有利于查明案件事实，有利于了解当事人的真实意图，从而确保法院做出公正的裁判，使裁判结果得到民众的认同。

（二）充分合理地提高司法效益。法官释明义务的履行不仅能兼顾程序公正和实体公正，还能充分提高程序效益。通过释明，促使当事人提出充分、完整的诉讼资料，当事人与法院之间就如何适用法律进行交流和沟通，有助于发现案件的实质真实，并使当事人在诉讼中的程序主体权得到保障，防止了诉讼突袭，增加了当事人对法院裁判的接受程度，从而减少当事人的上诉、申诉，减少国家在二审和再审程序方面的经济成本，也降低当事人的诉讼成本。同时，法官进行释明时积极主动的姿态，符合我国大多数民众对司法的期待，有助于增强对法官的尊重，增加对司法的信任，加大司法的权威性，对社会行为起着正确的引导作用，有利于更好地维护社会秩序。

（三）及时有效地化解社会矛盾。诉讼程序极为繁杂，诉讼资料的提出、案件事实的陈述、法律适用的见解，不但一般人难以妥当处理，就是经过专业法律训练的律师，甚至包括法官也时常感到困惑。一个纠纷涉及多个法律关系，在当事人不知如何做出最有效最有力的主张而有可能导致败诉的情况下，法官明知如果当事人以另一法律关系作为诉讼基础则会胜诉，却闭着眼睛不告知。在对相关的纠纷可以利用同一诉讼程序解决的情况下，当事人变更诉讼请求可以更有力地维护自己权利的时候，法官明知却不提醒，既不符合诉讼经济的要求，又违背了纠纷一次性解决的目的，间接影响了社会公共利益和社会安全。因此，必须规定法官的释明义务，促使法官对当事人进行积极协助，以期达到纠纷一次性解决的理想。所以说法律文书释明制度未来完善的方向应从以下方面入手：1、对诉讼请求的释明，当事人提出的诉讼请求是法院审理案件的依据，当事人只有妥当提出诉讼请求才能达到实现权利保障的诉讼目的。当诉讼请求不清楚或不充分时，法官应当通过向当事人发问的形式，探求当事人的真实意思，促使当事人清楚表明诉讼请求或补充完善其诉讼请求。当诉讼请求明显不当时，法官更应该通过释明，促使当事人变更诉讼请求并提出新的诉讼资料。由此可见，将释明规定为法官必须履行的义务已是刻不容缓。2、对举证要求的释明，当事人之间有争议的事实，如果根据当事人提出的证据不能证明，就不能认定该事实成立。但如果当事人举证存在以下几种情况，法官应该进行释明促使当事人举证，而不允许直接依据证明责任作出否定的判断。（1）在当事人举证不充分的情形下，法官应该告知其继续举证。（2）在双方当事人对举证责任的承担有争议时，法官应该明确告知当事人由谁对该事实承担举证责任。（3）当事人提供的证据在形式上不符合法定要求，此时，法官应告知当事人所举证据的瑕疵情况，让其予以补正。如当事人只提供书面证言，应告知其通知证人出庭作证。（4）当事人提出的证据超出了举证期限，按照规定，人民法院审理时不组织质证，但对方当事人同意质证的除外。根据这一条，法院在组织质证前，应进行释明，告知当事人逾期提交证据材料是证据失权，即视为当事人放弃举证权利，对方当事人有权拒绝质证，告知后，再征询对方当事人是否同意质证。3、对法律观点的释明，在审判实践中，当事人对事实依据充分注意，而对法律依据往往漠不关心，辩论时对适用法律只字未提，法官对此也是听之任之，认为适用法律纯属法官的事，最后裁判下来，当事人因对法律的不解，败诉后大吃一惊，甚至会有受蒙蔽之感，使案件的公正性受到怀疑。因此，当法院查明的法律关系性质或者效力与当事人的认识不一致时，法官必须履行法律观点开示义务，向当事人解释法律，促使当事人正确理解法律规定并作出明确选择。这样，不仅使当事人打了一个明明白白的官司，而且也有利于法院查明案件事实，从源头上解决矛盾纠纷。4、在法院判决后，对双方在法律适用方面争议较大的案件进行判后答疑，可帮助当事人在充分了解法律后对自己案件的胜负作出比较理性的判断，减少不必要的上诉、申诉，实现息诉和保障社会稳定的目的。5、把握释明的限度，释明的限度是审判实践中难以把握的一个问题，由于释明不可避免会受到法官个人的价值取向、职业素养、性格爱好等因素的影响，极易混入法官主观随意性，导致释明不当。而不适当的释明又会招致当事人的不满，动摇其对法官中立和司法公正的信心。鉴于此，笔者认为应确立法官释明的原则首先是积极行使原则，规定在诉讼中法官应当积极履行释明义务，对依法应当履行而不履行或怠于履行释明义务的，法官应当承担一定的法律后果。其次，适度行使原则，释明只能在法定范围、依法定程序进行，应当以探知当事人真实意思为界限，不能干预当事人对自己实体权利、诉讼权利的处分，过度行使与不适当行使都应当承担一定的法律后果。再者是公正行使原则，应在当事人之间保持中立，不得有任何偏颇。最后是注意释明的行使方式，法官在进行释明时，一般应采用书面形式，采用口头告知形式的应当将释明的时间、地点、内容和法律事实依据制作笔录备查。审前的释明应在庭审中予以核实，庭审中的释明应公开进行，释明后对当事人的意见，应认真听取，并记录在案。在法官不当履行时，应该承担一定的责任。履行释明义务不当包括应当释明而未释明、不应当释明而进行了释明、释明超过必要的界限以及违反释明程序等情况。履行释明义务不当均可能损害当事人的程序主体权，导致对当事人诉权的侵害，构成程序瑕疵。法官的释明义务相对应的是当事人的诉讼权利，当权利受到侵害时，赋予当事人申请权。当法官怠于行使释明的情形下，由当事人启用申请权来提醒或促使法官正确和恰当地行使释明。赋予当事人异议权。当事人对法官采取的某些释明存有异议时，可以在诉讼中要求法官就其合理性作出解释。赋予当事人上诉权。因法官怠于行使释明或不当行使释明而可能影响案件正确裁判时，应该允许当事人以程序违法为由行使上诉权来进行救济，二审法院则根据程度轻重决定是否发回重审。


结语

当前，我国正处于社会转型的特殊历史阶段，不稳定、不和谐的因素逐步增多，越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院，人民群众日益增加的司法需求与现行诉讼模式不相适应的矛盾日益突出，这些对人民法院审判方式改革以及审判职能的延伸提出了新的更高的要求。法官释明所追求的是诉讼的公正，与追求“法律效果和社会效果的统一”是一致的。通过完善我国的法官释明制度，促使法官在审理案件时，对案件的事实和法律问题进行充分释明，认真对案件进行判前释法、判后答疑，给予当事人充分陈述意见的机会，让当事人把话说完不至于当案件判决时给当事人意外打击，有利于化解当事人的不满情绪，让当事人打一个明明白白的官司，从而促进社会矛盾纠纷的妥善解决，使法院裁判的案件达到案结事了的效果，增强当事人对法院的信任，有效减少涉诉信访案件的发生，维护社会和谐稳定。　


（作者单位：河北沧州孟村回族自治县人民法院）